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政府采購(gòu)領(lǐng)域“本國(guó)產(chǎn)品”的界定

——兼評(píng)財(cái)政部的最新認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及建議

□文/朱中一 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授、江蘇新天倫律師事務(wù)所律師

2024年12月5日，財(cái)政部就《關(guān)于政府采購(gòu)領(lǐng)域本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施政策有關(guān)事項(xiàng)的通知(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、支持政策、政策執(zhí)行要求、爭(zhēng)議處理等作出規(guī)定。值得關(guān)注的是，財(cái)政部提出了嶄新的本國(guó)產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并且提出了“對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的報(bào)價(jià)給予20%的價(jià)格扣除”的支持政策?！墩髑笠庖?jiàn)稿》涉及政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放和對(duì)我國(guó)企業(yè)的保護(hù)問(wèn)題，必須認(rèn)真對(duì)待，特別是《征求意見(jiàn)稿》中提出的本國(guó)產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與此前《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2007〕119號(hào)，以下簡(jiǎn)稱119號(hào)文)存在明顯的區(qū)別，對(duì)此，尤有必要進(jìn)行深入研究和探討。

我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)Ρ緡?guó)貨物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適用原產(chǎn)地規(guī)則

于2003年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)第十條是我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)貨保護(hù)政策的基本法律依據(jù)。該條基本內(nèi)容包括3個(gè)方面：第一，政府采購(gòu)以采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)為原則：第二，符合法定條件的才可以采購(gòu)非本國(guó)貨物、工程和

服務(wù)；第三，本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的界定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定執(zhí)行。第三點(diǎn)明確要求，由國(guó)務(wù)院頒布規(guī)定界定本國(guó)貨物和服務(wù)。

2004年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》(國(guó)務(wù)院令第416號(hào)，以下簡(jiǎn)稱416號(hào)令)是判斷本國(guó)貨物的主要法律依據(jù)。根據(jù)416號(hào)令第二條，該文件適用于政府采購(gòu)活動(dòng)對(duì)于進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地的確定。416號(hào)令將貨物分為兩類，即完全獲得或生產(chǎn)的貨物和非完全獲得或生產(chǎn)的貨物。對(duì)于前者，416號(hào)令第四條列舉了12類貨物；對(duì)于后者，416號(hào)令采取了實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)(以稅則改變?yōu)榛緲?biāo)準(zhǔn)，以從價(jià)百分比、制造或者加工工序等為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)),此外，416號(hào)令還對(duì)影響原產(chǎn)地認(rèn)定的包裝、包裝材料、容器、附件、備件等問(wèn)題作出了規(guī)定，并明確了簽證操作程序，即出口貨物發(fā)貨人可以向海關(guān)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)及其地方分會(huì)，申請(qǐng)領(lǐng)取出口貨物原產(chǎn)地證書。

實(shí)踐中政府采購(gòu)領(lǐng)域的本國(guó)貨物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部的規(guī)范性文件予以明確

建立于416號(hào)令基礎(chǔ)上的本國(guó)貨物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。除了416號(hào)令所列出的規(guī)則以外，還包括大量的以海關(guān)總署公告為基本形式的具體規(guī)定。此外，我國(guó)簽署的一些國(guó)際協(xié)議也涉及原產(chǎn)地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而且這些協(xié)議之間還存在一定差異。所以，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域本國(guó)貨物認(rèn)定的原產(chǎn)地規(guī)則，是一個(gè)復(fù)雜的、帶有強(qiáng)烈技術(shù)性的規(guī)范體系。同時(shí)，416號(hào)令規(guī)定了具體的實(shí)施部門，原產(chǎn)地認(rèn)定規(guī)則的具體內(nèi)容由海關(guān)總著會(huì)同商務(wù)部制定：我國(guó)原產(chǎn)地簽證機(jī)構(gòu)為海關(guān)總署下屬各級(jí)海關(guān)，中國(guó)國(guó)際貿(mào)員促進(jìn)委員會(huì)及其地方分會(huì)。

鑒于以上情況，在政府采購(gòu)話動(dòng)中適用416號(hào)今在在一定團(tuán)建時(shí)于財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則不掌握，不了解，也不能進(jìn)行原產(chǎn)地簽證，更無(wú)權(quán)對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。如果適用416號(hào)令，勢(shì)必需要由海關(guān)等部門提供大量協(xié)助才能完成政府采購(gòu)活動(dòng)，則政部門才能履行監(jiān)管職責(zé)，這顯然不現(xiàn)實(shí)。為此，財(cái)政部只能另辟蹊徑。

一直以來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域通過(guò)119號(hào)文貫徹落實(shí)國(guó)貨保護(hù)政策。119號(hào)文第三條明確規(guī)定，“進(jìn)口產(chǎn)品是指通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品”,第四條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，實(shí)行市核管理”。隨后，財(cái)政部辦公廳于2008年7月印發(fā)了《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問(wèn)題的迪知》(財(cái)辦庫(kù)〔2008〕248號(hào)，以下簡(jiǎn)稱248號(hào)文)。對(duì)于認(rèn)定進(jìn)口產(chǎn)品，248號(hào)文有針對(duì)性地提出以下4個(gè)方面認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：第一，凡在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)或加工(包括從境外進(jìn)口料件)銷往境內(nèi)其他地區(qū)的產(chǎn)品，不作為政府采購(gòu)項(xiàng)下進(jìn)口產(chǎn)品。第二，對(duì)從境外進(jìn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，再經(jīng)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)后從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)入境內(nèi)共他地區(qū)的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)認(rèn)

定為進(jìn)口產(chǎn)品。第三，經(jīng)過(guò)多次流轉(zhuǎn)的，可以通過(guò)層層倒推，最終找到進(jìn)口代理商或者進(jìn)口收貨人，從而可以向海關(guān)查詢進(jìn)口報(bào)關(guān)記錄，屬于進(jìn)口產(chǎn)品。第四，通過(guò)走私違法方式進(jìn)口的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)通過(guò)商品或者其包裝上的原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)等其他證據(jù)來(lái)間接證明其為境外生產(chǎn)的產(chǎn)品。

    總結(jié)119號(hào)文和248號(hào)文規(guī)定的精神，財(cái)政部對(duì)于《政府采購(gòu)法》第十條所規(guī)定的進(jìn)口產(chǎn)品的認(rèn)定，主要通過(guò)是否經(jīng)過(guò)海關(guān)報(bào)關(guān)手續(xù)予以判斷，然后是根據(jù)商品或者其包裝上的原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)等其他證據(jù)進(jìn)行判斷。毫無(wú)疑問(wèn)，這種判斷方法簡(jiǎn)便易行，便于操作，但是合理性有所欠缺。

綜上所述，119號(hào)文和416號(hào)對(duì)于國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所不同。119號(hào)文采用了簡(jiǎn)便的是否通關(guān)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而416號(hào)令采用的則是比較專業(yè)、復(fù)雜的實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的差異。根據(jù)兩種分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將貨物分為4類，如表1所示。

根據(jù)表1，橫向系按119號(hào)文采用進(jìn)口通關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)劃分;縱向系按416號(hào)令采用原產(chǎn)地規(guī)則劃分。根據(jù)兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將貨物分為4類。按照119號(hào)文，B、D兩類貨物系本國(guó)產(chǎn)品，A、C兩類貨物不屬于本國(guó)產(chǎn)品;按照416號(hào)令則A、B兩類貨物系本國(guó)產(chǎn)品，C、D兩類貨物不屬于本國(guó)產(chǎn)品。A和D兩類貨物在119號(hào)文和416號(hào)令標(biāo)準(zhǔn)下，性質(zhì)不同。如按《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定開(kāi)始采用原產(chǎn)地規(guī)則，則A類貨物從不能進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)變?yōu)榭梢赃M(jìn)入，而D類貨物則從可以進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)變?yōu)椴坏眠M(jìn)入。

    考慮到《政府采購(gòu)法》要求按照國(guó)務(wù)院規(guī)定執(zhí)行國(guó)貨保護(hù)政策，適用財(cái)政部頒行的119號(hào)文實(shí)際上是欠妥當(dāng)?shù)?從保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的要求來(lái)看，119號(hào)文的簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)也不能準(zhǔn)確貫徹落實(shí)立法意圖。但從實(shí)踐角度來(lái)看，119號(hào)文的施行，既有無(wú)奈的一面，也有發(fā)揮實(shí)際作用的一面。

《征求意見(jiàn)稿》的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在政府采購(gòu)買踐中的待改進(jìn)之處

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于“本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定基本沿用了實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部對(duì)于本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定規(guī)則的改變，可以準(zhǔn)確地貫徹實(shí)施《政府采購(gòu)法》國(guó)貨保護(hù)政策的立法意圖，可以充分地保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)利益，具有積極的一面。但是《征求意見(jiàn)稿》的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在政府采購(gòu)實(shí)踐中存在部分待改進(jìn)之處，具體如下。

第一，既然416號(hào)令是原產(chǎn)地認(rèn)定規(guī)則的基本法律依據(jù)，《征求意見(jiàn)稿》就沒(méi)有必要再參照416號(hào)令制定本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。前已述及原產(chǎn)地規(guī)則非常復(fù)雜和專業(yè)，《征求意見(jiàn)稿》試圖參照原產(chǎn)地規(guī)則但實(shí)際上可能無(wú)法充分、全面地予以明確規(guī)定。

第二，留后制定產(chǎn)品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)比例的規(guī)定不值得提倡?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)于比較復(fù)雜的從價(jià)百分比問(wèn)題，規(guī)定了3~5年內(nèi)制定有關(guān)產(chǎn)品的中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)組件成本比例要求的時(shí)間表。作為部委頒行的規(guī)范性文件，應(yīng)審慎地研究妥當(dāng)以后頒行，不宜將核心問(wèn)題留后再議。

第三，由供應(yīng)商出具《關(guān)于符合本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的聲明函》(以下簡(jiǎn)稱《聲明函》)為基本方法的實(shí)際操作規(guī)則比較簡(jiǎn)單和粗糙?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定的具體操作程序是由供應(yīng)商出具《聲明函》為核心的。如果供應(yīng)商為非本國(guó)產(chǎn)品出具了《聲明函》，按提供虛假材料進(jìn)行處罰。對(duì)于可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，供應(yīng)商承擔(dān)提供會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)、采購(gòu)合同、進(jìn)貨記錄等相關(guān)證明材料的義務(wù)。但是，從政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)際操作來(lái)看，這樣的規(guī)定仍比較簡(jiǎn)單和粗糙。實(shí)踐中應(yīng)考慮以下3個(gè)問(wèn)題：一是在每個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目中都要求供應(yīng)商準(zhǔn)備好所有的證明材料有一定的難度，也增加了供應(yīng)商(特別是經(jīng)銷商)的負(fù)擔(dān);二是無(wú)論是采購(gòu)人、評(píng)審專家，還是財(cái)政部門，是否能夠根據(jù)供應(yīng)商提供的材料確定其產(chǎn)品為本國(guó)產(chǎn)品，缺乏相應(yīng)的能力;三是弄虛作假的行為真正反映出來(lái)，大多要等到履約驗(yàn)收階段?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)上述問(wèn)題沒(méi)有作出更進(jìn)一步的規(guī)定。

對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的5點(diǎn)建議

根據(jù)上述分析，筆者提出以下5點(diǎn)建議。

第一，《征求意見(jiàn)稿》在制定時(shí)，應(yīng)與海關(guān)總署、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等部門磋商，以便形成合力，在本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定、具體操作實(shí)施等方面制定比較切合實(shí)際、可操作的規(guī)范。如有必要，可以由財(cái)政部牽頭，與其他部門聯(lián)合發(fā)文。

第二，可以通過(guò)引用416號(hào)令及相關(guān)規(guī)定的方法對(duì)本國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)定，放棄在《征求意見(jiàn)稿》中規(guī)定本國(guó)產(chǎn)品具體標(biāo)準(zhǔn)的思路。我國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則是一個(gè)龐大而專業(yè)的規(guī)范體系，無(wú)法在《征求意見(jiàn)稿》中窮盡。因此，與其試圖概述原產(chǎn)地規(guī)則，不如直接引用現(xiàn)有的原產(chǎn)地規(guī)則法律體系為妥。《征求意見(jiàn)稿》可以這樣表述，“本國(guó)產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)416號(hào)令及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

第三，對(duì)于成本占比難以全面確定的，應(yīng)當(dāng)先對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域中主要涉及的、爭(zhēng)議比較大的產(chǎn)品確定成本占比，然后再頒行《征求意見(jiàn)稿》。本著解決問(wèn)題的務(wù)實(shí)精神，建議財(cái)政部對(duì)目前的政府采購(gòu)活動(dòng)中關(guān)于本國(guó)產(chǎn)品認(rèn)定分歧比較大、采購(gòu)金額比較多的項(xiàng)目先制定相應(yīng)的成本占比規(guī)定;對(duì)于分歧個(gè)大，金欲牧低的項(xiàng)目，可以緩辦。汽車、電梯、打印機(jī)、電子設(shè)備等具有較多零部件的工業(yè)制成品可以優(yōu)先考慮規(guī)定成本占比。

第四，要求供應(yīng)商提供材料備查的規(guī)定，采取更簡(jiǎn)便的方法，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、改善營(yíng)商環(huán)境。要求政府采購(gòu)供應(yīng)商提供產(chǎn)品或組件的會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)、采購(gòu)合同、進(jìn)貨記錄等材料備查，對(duì)于經(jīng)銷商來(lái)說(shuō)存在困難，也容易產(chǎn)生生產(chǎn)商操控投標(biāo)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題?？紤]到上述問(wèn)題，可以建立這樣的判定是非的方法：由生產(chǎn)廠商提供原產(chǎn)地聲明，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門協(xié)助核查。

第五，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化履約驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定采購(gòu)人的查驗(yàn)義務(wù)及相關(guān)責(zé)任。可以預(yù)見(jiàn)，假如《征求意見(jiàn)稿》施行，可能會(huì)存在供應(yīng)商提供本國(guó)產(chǎn)品的聲明參加政府采購(gòu)活動(dòng)，簽約后用非本國(guó)產(chǎn)品供貨的情形。對(duì)于供應(yīng)商履約，目前主要通過(guò)采購(gòu)人驗(yàn)收進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于采購(gòu)人是否盡職履責(zé)進(jìn)行驗(yàn)收，則又由財(cái)政部門等監(jiān)督管理部門對(duì)采購(gòu)人驗(yàn)收行為進(jìn)行監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于采購(gòu)人驗(yàn)收的程序、法律責(zé)任并無(wú)專門的規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)踐中存在著“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”的現(xiàn)象。對(duì)于供應(yīng)商供貨是否符合本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的查驗(yàn)，帶有技術(shù)性復(fù)雜性的特點(diǎn)，極容易出現(xiàn)采購(gòu)人不查驗(yàn)的情況。因此，必須強(qiáng)化履約驗(yàn)收方面的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人的主體責(zé)任。