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政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展對策研究

文/楊浩江蘇省南京市公共資源交易中心

本文榮獲財政部國庫司主辦、中國政府采購雜志社承辦的“迎接黨的二十大深化政府采購制度改革主題宣傳有獎?wù)魑摹眱?yōu)秀獎。

本文全面梳理了政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，以江蘇省南京市為例，分析政策執(zhí)行效果和存在的問題，就提升政策效果提出建議。

中小企業(yè)是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在擴(kuò)大就業(yè)、增加收入、促進(jìn)穩(wěn)定等方面有著舉足輕重的作用。如何激發(fā)以中小企業(yè)為代表的廣大市場主體活力，是當(dāng)前十分迫切的問題。在我國，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是政府采購的一個重要政策功能。本文全面梳理了政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，以江蘇省南京市為例分析政策執(zhí)行效果和存在的問題，就提升政策效果提出建議。

一、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策措施梳理

近年來，圍繞扶持和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，從國家層面在政府采購活動中作出了系列安排。筆者經(jīng)過系統(tǒng)梳理，總結(jié)出以下特點。

(一)多個法規(guī)政策均有涉及

2003年正式實施的《中華人民共和國政府采購法》第九條明確規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。自2012年1月1日起施行的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》對政府采購如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作出了具體規(guī)定，包括預(yù)留份額、價格優(yōu)惠等。2020年12月印發(fā)的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》取代了此前的暫行辦法，并對相關(guān)政策措施進(jìn)行了完善。

除此之外，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕36號)、《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》(中華人民共和國主席令第74號)、《保障中小企業(yè)款項支付條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第728號)、《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》(國發(fā)〔2015〕32號)《關(guān)于健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度的若干意見》(工信部聯(lián)企業(yè)〔2020〕108號)等法規(guī)政策對政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展均有規(guī)制。

(二)政策體系較為完備

為了響應(yīng)和落實國家關(guān)于政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策，各地也推出了相應(yīng)的配套政策。以江蘇省為例，2009年，江蘇省財政廳印發(fā)《關(guān)于政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的意見》，制定了“清理對中小企業(yè)參與政府采購的不合理限制”等十條措施。2010年，江蘇省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的實施意見》。在地市層面，以南京市為例，2012年南京市財政局發(fā)布《南京市政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》。2018年11月25日，南京市委市政府發(fā)布《關(guān)于支持民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的若干意見》，要求“加大政府采購支持民營企業(yè)力度。全市年度政府采購項目預(yù)算總額中，專門面向中小微民營企業(yè)采購的比例不低于40%，其中給小微民營企業(yè)的比例不低于60%”。2018年12月19日，南京市財政局發(fā)布《政府采購支持中小微民營企業(yè)暫行辦法》，重申了相關(guān)要求。

(三)扶持力度在逐步加大

按時間順序梳理相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的力度在不斷加大。相比《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》細(xì)化了預(yù)留份額的規(guī)定，明確小額采購項目(200萬元以下的貨物、服務(wù)采購項目，400萬元以下的工程采購項目)原則上全部預(yù)留給中小企業(yè);對超過前述金額的采購項目，預(yù)留該部分采購項目預(yù)算總額的30%以上專門面向中小企業(yè)采購，其中，預(yù)留給小微企業(yè)的比例不低于60%?？梢娫陬A(yù)留份額方面，扶持力度在加大。此外，為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》(國發(fā)〔2022〕12號)，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度的通知》，要求自2022年7月1日起，將政府采購面向小微企業(yè)的價格扣除優(yōu)惠提高至10%-20%;同時，提高了政府采購工程面向中小企業(yè)預(yù)留份額，明確超過400萬元的工程采購項目中適宜由中小企業(yè)提供的，在堅持公開、公正、公平競爭原則和統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，2022年下半年面向中小企業(yè)的預(yù)留份額由30%以上階段性提高至40%以上。

二、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策在南京市的落實情況

南京市在嚴(yán)格執(zhí)行上級關(guān)于政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策同時，在政府采購活動中積極探索創(chuàng)新，推出一系列特色措施，全方位助力中小企業(yè)發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，2023年，南京市政府采購授予中小企業(yè)合同金額占比為42.5%，其中，小微企業(yè)合同金額占中小微企業(yè)合同金額的68.1%，兩項占比較2022年均有提升。以上數(shù)據(jù)在一定程度上反映了南京市政府采購扶持中小微企業(yè)發(fā)展的成效。

(一)推進(jìn)采購意向公開

借助信息化手段，要求采購人在需求填報環(huán)節(jié)通過系統(tǒng)上傳采購意向公開的證明材料，將此舉作為開展采購活動的必要條件，進(jìn)一步提高了政府采購?fù)该鞫?，方便了供?yīng)商提前掌握政府采購信息，提前做好參與采購活動的準(zhǔn)備，達(dá)到了保障中小微企業(yè)平等參與采購活動的目的。

(二)落實價格扣除要求

在采購文件中作出強制性規(guī)定，將給予中小微企業(yè)評審價格6%-10%扣除、對大型企業(yè)與中小微企業(yè)組成聯(lián)合體共同投標(biāo)的給予2%-3%價格扣除等措施作為評審要素，支持中小企業(yè)獲得政府采購項目。從2020年3月開始，在政府采購文件中明確，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格的扣除由原來的6%提升至10%，用扣除后的價格參與評審。2022年12月起，將小微企業(yè)價格扣除比例由10%提高到10%-20%。

(三)免收投標(biāo)保證金

貫徹落實《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策新100條》要求，自2020年1月1日起，停止收取供應(yīng)商投標(biāo)保證金(包括談判、磋商、詢價保證金)特殊項目確需收取投標(biāo)保證金的要經(jīng)過主管預(yù)算單位批準(zhǔn)。

(四)降低市場準(zhǔn)入門檻

為防范采購活動中出現(xiàn)排除、限制供應(yīng)商參與競爭等問題，2019年底，南京市編制發(fā)布了《南京市政府采購負(fù)面清單》，圍繞政府采購的資格條件、采購需求、評審辦法等，明確45條禁止在政府采購活動中設(shè)置的條件，并在采購文件編制中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，依法保障市場主體平等參與政府采購活動。2022年，對《南京市政府采購負(fù)面清單》進(jìn)行升級，形成《南京市政府采購當(dāng)事人行為負(fù)面清單》，明確規(guī)定了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家四類當(dāng)事人94種362項禁止行為。

(五)全省首推信用承諾制

2021年，南京市在政府采購活動中實行供應(yīng)商信用承諾制，以一份承諾函替代法定資格證明材料，免除繁瑣的核驗環(huán)節(jié)，大大簡化當(dāng)事人標(biāo)前各類材料的收集和提高。2024年第一至第三季度共為5360家供應(yīng)商減免資格證明材料21440份,切實為企業(yè)“減負(fù)松綁”。

(六)推行政府采購證照清單

2021年10月，在家具、信息化、物業(yè)服務(wù)三類項目中率先推行政府采購證照清單，明確可以使用、審慎使用和禁止使用的證照共86項，引導(dǎo)采購人合理設(shè)置評審因素，避免以不合理的評審標(biāo)準(zhǔn)歧視中小型企業(yè)，收到了較好的效果。2023年7月，對證照清單進(jìn)行調(diào)整，增加空調(diào)類證照清單，涵蓋品目由三類擴(kuò)展至四類，證照種類由86項增加到116項。

(七)助力企業(yè)破解融資難題

依托“南京市公共資源交易平臺”開設(shè)“小企業(yè)融資平臺”，與金融機(jī)構(gòu)的融資服務(wù)平臺互聯(lián)互通，架設(shè)銀企合作橋梁，拓寬供應(yīng)商融資渠道，有效緩解融資業(yè)務(wù)開展過程中銀行對采購合同真實性驗證難、及時獲取相關(guān)信息難、企業(yè)融資難的“三難”問題，通過引入金融“活水”為小企業(yè)“增氧”。

三、政策落實中存在的問題

通過以上分析可以看到，在各級政府機(jī)構(gòu)的高度重視和嚴(yán)格執(zhí)行下，政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展取得了較為顯著的效果。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國政府采購授予中小企業(yè)合同金額為25239.8億元，授予中小企業(yè)合同總金額占全國政府采購規(guī)模的74.4%;其中，授予小微企業(yè)合同金額為15778.3億元，占授予中小企業(yè)合同總金額的62.5%。與此同時，由于種種原因，政府采購政策功能的發(fā)揮尚未達(dá)到預(yù)期。

(一)采購份額預(yù)留政策執(zhí)行不到位

《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，“超過200萬元的貨物和服務(wù)采購項目、超過400萬元的工程采購項目中適宜由中小企業(yè)提供的，預(yù)留該部分采購項目預(yù)算總額的30%以上專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小微企業(yè)的比例不低于60%”。然而在實踐中，執(zhí)行效果大打折扣。一方面，一些采購單位對相關(guān)政策缺乏足夠的了解，在安排年度政府采購項目預(yù)算時并沒有考慮為中小企業(yè)預(yù)留相應(yīng)采購預(yù)算;另一方面，由于政府采購項目本身的復(fù)雜性，采購單位無法準(zhǔn)確把握哪些項目適合預(yù)留給中小企業(yè)。

(二)變相限制中小企業(yè)參與政府采購活動

《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，“不得以企業(yè)注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件和財務(wù)指標(biāo)作為供應(yīng)商的資格要求或者評審因素”。在實踐中，也會出現(xiàn)一些隱性限制條件，在財政部發(fā)布的政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例中，就有項目對供應(yīng)商承接的合同金額提出要求，而合同金額與營業(yè)收入直接相關(guān)，構(gòu)成了對中小企業(yè)的限制或歧視。

(三)中小企業(yè)認(rèn)定操作難

《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，在貨物采購項目中，供應(yīng)商提供的貨物既有中小企業(yè)制造貨物，又有大型企業(yè)制造貨物的，不享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策。該規(guī)定強調(diào)了貨物制造商的企業(yè)屬性，即所有貨物的制造商都必須為中小企業(yè)，才能享受扶持政策。在實踐中，有些項目產(chǎn)品清單多達(dá)幾百甚至上千項，要證明所有貨物的制造商均為中小企業(yè)，難度和調(diào)查工作量之大可想而知，有些供應(yīng)商對制造商的企業(yè)類型調(diào)查不深入，或者對政策理解存在偏差，有可能導(dǎo)致虛假承諾。而評標(biāo)委員會僅憑投標(biāo)文件中有限的信息也無法對其提供《中小企業(yè)聲明函》的真實性予以判斷，從而在項目結(jié)束后引發(fā)爭議、質(zhì)疑、投訴。

四、原因分析

(一)政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢

相關(guān)工作人員的認(rèn)知水平、能力素質(zhì)等方面不足，加上落實政策功能的細(xì)則和措施還不夠具體，操作性不強，阻礙了政策的有效執(zhí)行。

(二)激勵和引導(dǎo)措施不配套

由于缺乏有效的激勵和引導(dǎo)措施，當(dāng)政府采購的經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)與采購人的個體目標(biāo)存在沖突時，采購人往往更傾向于個體目標(biāo)的實現(xiàn)，從而影響政策功能的發(fā)揮。

(三)統(tǒng)一大市場尚未形成

政府采購政策功能的發(fā)揮同維護(hù)本地財政利益、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)有時會形成矛盾，局部利益與全局利益之間的沖突會影響政策功能的充分釋放。

五、對策建議

(一)強化采購人主體責(zé)任

建議將支持中小企業(yè)的政策功能嵌入采購人內(nèi)控管理制度，細(xì)化采購流程各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)采購人在政府采購活動中自覺落實預(yù)留采購份額等要求。采購人應(yīng)確定專門的采購部門和人員，歸口實施采購工作，特別是要做好市場調(diào)研，既要避免應(yīng)預(yù)留份額采購未預(yù)留，又要避免符合供貨條件的中小企業(yè)數(shù)量不足以形成充分競爭，從而影響政府采購目標(biāo)的實現(xiàn)。加大對預(yù)算編制人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助他們熟悉政府采購項目的特點，從而能準(zhǔn)確判斷哪些采購項目適合預(yù)留給中小企業(yè)。

(二)提升政策可操作性

在預(yù)留份額方面，建議各地方財政部門細(xì)化和完善預(yù)留采購份額的具體措施，明確執(zhí)行要求，提升政策的可操作性。在中小企業(yè)認(rèn)定方面，建議優(yōu)化完善具體細(xì)則，便于及時準(zhǔn)確落實中小企業(yè)扶持政策；推廣中小企業(yè)規(guī)模類型自測小程序應(yīng)用，進(jìn)一步方便廣大中小企業(yè)、政府部門和社會公眾識別企業(yè)規(guī)模和類型。

(三)加強監(jiān)管考核力度

預(yù)算審批部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查部門預(yù)算編制是否落實了中小企業(yè)預(yù)留預(yù)算的要求，對不符合要求的部門預(yù)算不予審批通過，并要求重新編制。嚴(yán)格落實面向中小企業(yè)預(yù)留份額和采購情況報告制度，倒逼主管預(yù)算部門壓緊壓實政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展責(zé)任。將政府采購政策執(zhí)行情況納入部門績效考核指標(biāo)，對執(zhí)行好的予以加分激勵，對執(zhí)行不到位的予以扣分通報，通過制度保障政策有效落實。

(四)加強政策宣傳培訓(xùn)

我國政府采購法律制度體系建設(shè)還在日益完善中，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容有些是原則性的、粗線條式，沒有涵蓋實踐操作中的所有情形，這就造成很多采購主體在政策理解上出現(xiàn)偏差，因此，需要加大政策的宣傳、解讀和培訓(xùn)力度，避免在具體操作過程中出現(xiàn)走樣跑偏的情況。加強對財政部政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)研究，糾正政策理解的偏差。財政主管部門應(yīng)以負(fù)面清單的形式，細(xì)化國家相關(guān)法律法規(guī)中的禁止性事項。

(五)健全免責(zé)機(jī)制

采購人對政府采購負(fù)有主體責(zé)任，既要達(dá)到物有所值目標(biāo)，又要落實政策功能，要做到兩者兼顧勢必要承擔(dān)一定風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)建立合理的免責(zé)機(jī)制，合理設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)，讓采購人少一些顧慮，對政策落實起到一定的促進(jìn)作用。

政府采購作為政府部門實施的經(jīng)濟(jì)活動，具有采購量大、程序規(guī)范、需求穩(wěn)定等特點，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有著重要的引導(dǎo)功能，特別是對中小企業(yè)發(fā)展起著明顯的扶持和促進(jìn)作用。放眼世界，政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是多國慣例和通行做法。只有及時調(diào)整完善相關(guān)政策措施，壓實各方責(zé)任，加大執(zhí)行力度，才能保證政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策有效實施。