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政府PPP融資與風(fēng)險防范研究

口文／宋 沛 雷高峰

  長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資被理所當(dāng)然的認為是地方政府的專有領(lǐng)域。但因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性并不是意味著市場機制和私營部門不能在其中發(fā)揮出積極的作用。另外，地方政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)時，往往會面臨一些相互沖突的問題，從而很難再得到預(yù)期的實踐效果。同時地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，項目融資方面臨著資金緊缺的局限，而私營部門面臨著項目的運營風(fēng)險以及政策上的不確定風(fēng)險。當(dāng)前，在我國政府工程項目可行的融資模式中，主要包括政府直接投資、政府與私人共同投資、政府管制下的私人投資以及政府允許范圍內(nèi)的私人完全投資等多種模式。

  一、政府PPP融資風(fēng)險點分析

  (一)政策風(fēng)險

  政府PPP融資的政策風(fēng)險即在項目實施的過程中，由于政府政策的改變而影響項目潛在的盈利能力。當(dāng)前PPP項目失敗的主要原因在于相關(guān)地方法律法規(guī)與合同條款的不匹配，同時政策不持續(xù)、公開度不夠，政策的風(fēng)險投資方不可控。因此，私人投資必然會要求更好的投資報酬作為風(fēng)險溢價的補償。

  (二)技術(shù)風(fēng)險

  政府PPP融資的技術(shù)風(fēng)險直接關(guān)系到項目實際建設(shè)和運營情況。技術(shù)風(fēng)險應(yīng)該由私營合作方承擔(dān)，而私營合作方在政府項目建設(shè)完成后需要一定的維護和運營，但受限于技術(shù)創(chuàng)新的難度或者技術(shù)進步引起的原有設(shè)備的落后，都會間接提高成本。運營成本的提高將減少私營合作方投資回報率，這樣勢必會影響到日后運營成本的支出。

  (三)財務(wù)風(fēng)險

  政府PPP融資的財務(wù)風(fēng)險大小與債務(wù)補償能力直接相關(guān)聯(lián)。本文所指的財務(wù)風(fēng)險是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和對應(yīng)的利息，從而增加了債權(quán)人求助于法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)的可能性。當(dāng)前許多公司的資產(chǎn)方案能夠?qū)崿F(xiàn)資本結(jié)構(gòu)的合理化，最大程度上減輕財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生率。但實際上私營合作方很有可能需要獨自承擔(dān)此類的風(fēng)險，一旦債務(wù)由公共部門或者融資擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)，那么政府PPP融資的財務(wù)風(fēng)險也會大大的均攤，保障項目的正常運營。

  (四)營運風(fēng)險

  政府PPP融資運營風(fēng)險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在政府PPP融資過程中應(yīng)該盡可能確保私營合作方能夠獲得合理的利潤空間回報率，為此，需要使用者支付合理的費用。但在實際運用過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或者提供服務(wù)過程中受到各種因素的影響，因而項目真正的盈利能力往往達不到私營合作方的預(yù)期水平，從而造成了較大的運營風(fēng)險。

  (五)管理風(fēng)險

  政府PPP融資的管理風(fēng)險涵蓋十分廣泛，大致包括商業(yè)風(fēng)險的過度承擔(dān)、項目招標失敗、選擇不良的投資商、政府監(jiān)管不到位等幾個方面。其中，政府監(jiān)管不到位主要體現(xiàn)在項目規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者、經(jīng)營者以及他們之間的協(xié)同關(guān)系方面，使政府面臨公共利益受損的隱患。

  (六)法律風(fēng)險

  修訂后的行政訴訟法和最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，將特許經(jīng)營協(xié)議界定為行政協(xié)議，并適用行政訴訟。對這一新的規(guī)定，實務(wù)界反響強烈，一是認為會加劇政企雙方的不平等性，社會資本特別是外商投資和民間投資擔(dān)心其權(quán)利得不到充分保護；二是擔(dān)心爭議解決的公正性。由于行政案件應(yīng)由最初做出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄，社會資本懷疑法院判決會受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)；三是導(dǎo)致法律關(guān)系的不確定性。由于行政協(xié)議在我國法律制度體系中并無明確的規(guī)定，在特許經(jīng)營協(xié)議約定不清的情況下，不能像民事協(xié)議那樣依照《合同法》處理。

  二、政府PPP融資風(fēng)險點防范路徑

  (一)強化資質(zhì)認證

  強化資質(zhì)認證需要政府在項目評估與認證時嚴格把關(guān)。具體而言，招標過程中需要進行投標人的資質(zhì)認證審核。對于優(yōu)先公私合作的項目進行可行性研究，特別是需要關(guān)注其經(jīng)濟上的可行性、可實施性、融資可行性。預(yù)防陪標、串標、虛假招標等違法行為發(fā)生。同時，政府對項目的支持力度、范圍、時限等方面要適當(dāng)調(diào)整，明確社會資本參與投資工程項目的審批流程。

  PPP項目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項目風(fēng)險承擔(dān)的合理性問題。政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)時需要考慮方案是否具有吸引力。通?？梢愿鶕?jù)各方獲利的多少來考慮承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，使項目參與方能夠接受。只有PPP融資項目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險結(jié)構(gòu)非常重要。

  (二)優(yōu)化風(fēng)險結(jié)構(gòu)

  PPP項目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項目風(fēng)險承擔(dān)的合理性問題。政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)時需要考慮方案是否具有吸引力。通常可以根據(jù)各方獲利的多少來考慮承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，使項目參與方能夠接受。只有PPP融資項目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險結(jié)構(gòu)非常重要。

  (三)完善監(jiān)管過程

  完善監(jiān)管過程需要政府對項目的建設(shè)和經(jīng)營進行全過程的監(jiān)督。同時考慮到政府PPP融資項目的復(fù)雜性，僅僅依靠政府機構(gòu)進行監(jiān)督是不可行的，必須要以政府機構(gòu)為主體，社會監(jiān)督參與的方式進行。除此之外，還必須要健全政府部門在PPP法律層面上的運作制度，對項目設(shè)計、融資方式、運營管理、維護等采納公共意見，借助于完善的法律法規(guī)來約束各方利益主體，以期達到相互監(jiān)督，協(xié)同共進的效果。

  三、結(jié)語

  作為政府工程項目主體的重要融資活動，政府PPP融資是根據(jù)項目的預(yù)期收益率、資產(chǎn)以及政府補貼等多種形式綜合的一種融資活動安排，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。本文研究政府PPP融資與風(fēng)險防范有關(guān)問題，首先從政府融資模式分析出發(fā)，然后就政府PPP融資風(fēng)險點進行了深入的剖析，最后就如何進一步提升政府PPP融資風(fēng)險點防范路徑水平從強化資質(zhì)認證、優(yōu)化風(fēng)險結(jié)構(gòu)和完善監(jiān)管過程三個方面進行了深入的分析。希望為今后政府PPP融資實踐工作奠定堅實的基礎(chǔ)條件，推動PPP實踐運用工作的開展，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險水平。

  (作者單位：陜西省采購招標有限責(zé)任公司)