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PPP項(xiàng)目落地簽約困難及對(duì)策建議

口文／袁 政 楊 慧

  目前各地已推出的PPP項(xiàng)目較多，但簽約落地率卻不高，根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫季報(bào)第3期》，到今年6月底，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目已達(dá)9285個(gè)，落地率卻僅為23．8％。筆者將參與PPP項(xiàng)目推動(dòng)工作體會(huì)進(jìn)行總結(jié)，供大家參考。

  一、當(dāng)前PPP項(xiàng)目落地簽約主要困難和問題

  PPP項(xiàng)目落地簽約困難既有內(nèi)因也有外因。從內(nèi)部來看，項(xiàng)目特性和PPP流程特點(diǎn)具有一定的先天局限性，各參與方的認(rèn)識(shí)、意愿尚未統(tǒng)一，工作能力有待提高。從外部來看，推動(dòng)PPP工作還面臨著政策約束和一些現(xiàn)實(shí)因素影響。

  (一)項(xiàng)目特性

  主要是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性較差，難以吸引社會(huì)投資者進(jìn)行投資。這主要是兩方面原因造成的：一方面，各地已推介的PPP項(xiàng)目多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，該類項(xiàng)目本身營(yíng)利性較差甚至無營(yíng)利性，尤其是城市道路、生態(tài)治理、水利工程等；另一方面，現(xiàn)有項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制以行業(yè)主管部門、政府性平臺(tái)公司發(fā)起為主，在項(xiàng)目發(fā)起的初始階段已將具有一定營(yíng)利性的項(xiàng)目留下白行建設(shè)，被推介的多為無經(jīng)營(yíng)性或營(yíng)利性較差的項(xiàng)目。

  (二)PPP特性

  1．PPP模式對(duì)社會(huì)投資者的要求較高

  推廣PPP模式的一大初衷，就是利用社會(huì)投資者在資金、施工、管理、運(yùn)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，在關(guān)于PPP的文件中都要求由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。但在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目形成了政府決策、財(cái)政投資(或平臺(tái)公司融資，財(cái)政擔(dān)保)、施工企業(yè)建設(shè)、事業(yè)單位或國(guó)企運(yùn)營(yíng)的模式，難以找到能單獨(dú)完成投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全流程工作的社會(huì)企業(yè)。項(xiàng)目投資規(guī)模越大、工程越復(fù)雜，此種矛盾就越突出。

  2．PPP流程較傳統(tǒng)政府投資模式煩瑣

  根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和各省市對(duì)PPP項(xiàng)目操作流程的指導(dǎo)性意見，一個(gè)PPP項(xiàng)目從發(fā)起到最終實(shí)施，需要經(jīng)過推薦、篩選、可行性評(píng)估、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力論證、資產(chǎn)評(píng)估、聯(lián)審機(jī)制審查、政府審定、公開推介、招標(biāo)、談判等程序，需要提交項(xiàng)目建議書、初步實(shí)施方案、產(chǎn)出說明、PPP實(shí)施方案、PPP實(shí)施方案可行性評(píng)估報(bào)告等材料，程序較復(fù)雜。除了這些特有程序外，按照現(xiàn)有土地、規(guī)劃、項(xiàng)目審批、環(huán)保等法律法規(guī)，還要經(jīng)過土地、規(guī)劃、項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。從發(fā)起到實(shí)施平均需要1～2年時(shí)間。但在多數(shù)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是有建設(shè)計(jì)劃的，如年度建設(shè)計(jì)劃等，項(xiàng)目的開竣工時(shí)間都有限定。PPP項(xiàng)目煩瑣的操作流程，在時(shí)限上難以滿足目前我國(guó)項(xiàng)目建設(shè)的快節(jié)奏特點(diǎn)。曾有政府部門在特許經(jīng)營(yíng)范圍尚未確定的情況下要求一個(gè)月內(nèi)完成PPP方案編制、評(píng)估、招標(biāo)、簽約工作，雖然此要求不合理，但此案例也突出地反映出PPP模式與我國(guó)現(xiàn)有政府投融資模式的不匹配。

  (三)參與方的原因

  1．項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的以識(shí)

  政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP有兩種典型認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為是一種融資模式，實(shí)施機(jī)構(gòu)采取PPP模式主要目的是利用社會(huì)資本的資金，但不愿讓社會(huì)資本參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、不愿讓渡項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、不愿匹配其他經(jīng)營(yíng)性資源，更不愿由社會(huì)資本控股項(xiàng)目公司；二是認(rèn)為是一種施工隊(duì)的招標(biāo)方式，采取PPP模式目的是規(guī)范招標(biāo)程序。很少有實(shí)施機(jī)構(gòu)將PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的供給模式。由此導(dǎo)致，社會(huì)資本除了以施工或貸款方式，很難參與到PPP項(xiàng)目。

  2．社會(huì)資本的意愿

  從洽談的社會(huì)資本構(gòu)成看，以施工企業(yè)、銀行和投資公司為主，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的企業(yè)極少。社會(huì)資本參與項(xiàng)目，主要目的是尋找施工業(yè)務(wù)或明股實(shí)債形成債權(quán)，參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的意愿較弱。

  3．合作中難以形成平等關(guān)系

  PPP項(xiàng)目的合作雙方應(yīng)在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項(xiàng)目合同，合同雙方具有平等的民事主體地位。然而在PPP協(xié)議中，往往過多地規(guī)定了社會(huì)資本的義務(wù)和違約責(zé)任，而弱化了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，甚至某些部門禁止協(xié)議中出現(xiàn)“政府違約”的字樣。另一方面，社會(huì)資本往往擔(dān)心在項(xiàng)目實(shí)施過程中難以對(duì)政府違約進(jìn)行追責(zé)，難以放心地參與PPP項(xiàng)目。

  4．咨詢服務(wù)能力有待提高

  在推動(dòng)PPP工作中，接觸了較多的咨詢機(jī)構(gòu)。在參加各類PPP培訓(xùn)、研討會(huì)中，咨詢機(jī)構(gòu)基本能占三分之一的席位。綜合來看，在各類咨詢機(jī)構(gòu)中，工程咨詢單位和律師約占三分之二，投融資咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、設(shè)計(jì)單位、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校約占三分之一。近兩年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、簡(jiǎn)化審批流程、清理紅頂中介，咨詢市場(chǎng)萎縮、競(jìng)爭(zhēng)激烈，在此背景下，各咨詢機(jī)構(gòu)將PPP咨詢作為業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的重要方向。目前從事PPP咨詢的機(jī)構(gòu)多少半路出家，盡管都宣稱自己有眾多項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，但進(jìn)行過系統(tǒng)研究、具有專門人才的咨詢機(jī)構(gòu)卻較少。咨詢機(jī)構(gòu)難以提供專業(yè)、高效的服務(wù)，影響了PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

  (四)政策因素

  1．面臨的政策約束

  現(xiàn)有土地政策、預(yù)算政策、審批制度、國(guó)有資金管理政策等，對(duì)項(xiàng)目審批、土地使用、國(guó)資參股、國(guó)有資產(chǎn)交割、財(cái)政支付等進(jìn)行較嚴(yán)格的規(guī)定，程序煩瑣，對(duì)PPP項(xiàng)目操作形成諸多約束。例如，某些非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目需要匹配經(jīng)營(yíng)性資源，項(xiàng)目周邊土地使用權(quán)經(jīng)常成為社會(huì)投資者希望獲得的資源，但這與現(xiàn)行土地招拍掛政策相沖突；PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)要納入財(cái)政預(yù)算，但現(xiàn)行預(yù)算政策預(yù)算最長(zhǎng)為3年，難以與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒二三十年的合作期相匹配。

  2．PPP審查與項(xiàng)目審批制度的關(guān)系不明

  我國(guó)已具有一套完善的項(xiàng)目審批程序，根據(jù)投資領(lǐng)域和投資主體分為審批、核準(zhǔn)、備案制，對(duì)審核內(nèi)容進(jìn)行了明確地設(shè)置，并在各級(jí)政府間劃分了管理權(quán)限。PPP項(xiàng)目審查，在建設(shè)必要性、工程方案、規(guī)劃條件、用地條件、投資估算等方面與項(xiàng)目審批的審查內(nèi)容是重復(fù)的，這些重復(fù)內(nèi)容能否在兩個(gè)審查制度中互認(rèn)，目前沒有明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中的做法是兩個(gè)程序都要走，增加了投入、延長(zhǎng)了時(shí)間。另外，政府投資項(xiàng)目一般走審批制，企業(yè)投資項(xiàng)目一般走核準(zhǔn)和備案制，PPP項(xiàng)目是走審批、核準(zhǔn)、備案制，還是另設(shè)新的制度，目前沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中各地的做法多是按照政府投資項(xiàng)目走審批流程，過程煩瑣。

  (五)其他現(xiàn)實(shí)因素

  1．原有政府投融資體制未做出妥善安排

  2000年以后，幾乎各級(jí)地方政府都成立了平臺(tái)公司，由平臺(tái)承擔(dān)地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資任務(wù)。一方面，這些平臺(tái)公司為我國(guó)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)立下了汗馬功勞；另一方面，也積累了大量的債務(wù)。部分平臺(tái)公司由于資產(chǎn)多是基礎(chǔ)設(shè)施，變現(xiàn)能力較差，所以采取包裝新項(xiàng)目向銀行貸款，用新債還舊債便成了應(yīng)急做法。如果地方政府以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，則有可能導(dǎo)致平臺(tái)公司缺少新項(xiàng)目以向銀行貸款，造成平臺(tái)公司資金鏈斷裂，進(jìn)而造成政府債務(wù)危機(jī)。目前，全國(guó)各地平臺(tái)公司進(jìn)入了集中償債高峰期，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不得不引起重視。

  2．來自原有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的阻力

  平臺(tái)公司往往設(shè)有施工、設(shè)計(jì)、運(yùn)維、融資等部門或下屬單位，供水、供熱、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)在絕大部分地區(qū)是由事業(yè)單位或國(guó)企提供的。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，來自原有提供服務(wù)的事業(yè)單位、國(guó)企和平臺(tái)公司的阻力不容忽視，對(duì)人員安置、福利待遇、社會(huì)穩(wěn)定也要考慮。這是全面深化改革的深層次問題，不是PPP工作能夠解決的。

  二、PPP項(xiàng)目落地簽約難題破解建議

  通過上文分析可知，目前PPP項(xiàng)目落地簽約面臨的困難和問題是多方面的，破解這些難題，需要從法律、政策措施、管理措施、操作層面多管齊下，采取多種手段解決問題。

  (一)完善PPP項(xiàng)目發(fā)起程序

  一方面，對(duì)政府投資項(xiàng)目，首先進(jìn)行PPP適宜性論證，論證通過的項(xiàng)目將采取PPP模式實(shí)施，論證不通過的項(xiàng)目再由其他方式實(shí)施。另一方面，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，對(duì)發(fā)起單位的前期投入給予適當(dāng)補(bǔ)助。

  (二)盡快完成PPP立法

  通過立法，規(guī)范項(xiàng)目發(fā)起、論證、政府承諾、招標(biāo)、監(jiān)管、財(cái)政支付、移交等工作，使PPP工作有法可依。通過立法，理清PPP模式與現(xiàn)有政策的關(guān)系，規(guī)范PPP操作程序。通過立法，保護(hù)社會(huì)投資者的合法權(quán)益。

  (三)將PPP工作與簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審查流程

  建議對(duì)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目簡(jiǎn)化審核程序，橫向上，可多部門聯(lián)合審查、與其他審核流程合并同類項(xiàng)；縱向上，對(duì)同一項(xiàng)內(nèi)容不做重復(fù)性審查、減少審查環(huán)節(jié)。一是將項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP發(fā)起兩個(gè)審核程序進(jìn)行合并，在項(xiàng)目建議書批復(fù)中即明確是否采用PPP模式實(shí)施，或在PPP項(xiàng)目發(fā)起審核中納入立項(xiàng)功能，認(rèn)為已發(fā)起的項(xiàng)目即為已獲得立項(xiàng)的項(xiàng)目；二是將項(xiàng)目可行性評(píng)估與PPP實(shí)施方案可行性評(píng)估進(jìn)行合并，將項(xiàng)目可行性研究與PPP實(shí)施方案編制進(jìn)行合并，在可行性研究中納入PPP實(shí)施方案內(nèi)容；三是將項(xiàng)目規(guī)劃條件審查、土地使用審查與PPP實(shí)施方案評(píng)估合并，在評(píng)估過程中邀請(qǐng)規(guī)劃、國(guó)土部門參加并出具意見，PPP實(shí)施方案通過評(píng)估的項(xiàng)目即視同通過了規(guī)劃、土地審查。

  (四)將PPP工作納入供給側(cè)改革范疇

  從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給角度看，PPP是一種供給模式。通過PPP模式，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)單一由政府提供的模式，改為由社會(huì)資本提供，或政府與社會(huì)資本合作提供；提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率；轉(zhuǎn)變政府職能，由公共服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)督者。我國(guó)正在推動(dòng)供給側(cè)改革，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革是其中的重要方面，PPP就是其重要抓手。將PPP工作納入供給側(cè)改革范疇，有利于轉(zhuǎn)變政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)。

  (五)將PPP工作與事業(yè)單位、國(guó)企改革相結(jié)合

  基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期由融資平臺(tái)公司承擔(dān)，公共服務(wù)長(zhǎng)期由事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)提供。這種模式，在近期表現(xiàn)出一定的局限性，如國(guó)有企業(yè)形成行業(yè)壟斷、事業(yè)單位財(cái)政負(fù)擔(dān)重、效率低，尤其是平臺(tái)公司高杠桿、高債務(wù)的運(yùn)作模式使得地方政府背負(fù)著較大的債務(wù)，近期查處的貪腐案件也多與城建系統(tǒng)有關(guān)。事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革已成為全面深化改革的重要內(nèi)容。改革，就是調(diào)整利益關(guān)系，打破固化的利益格局。將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)市場(chǎng)開放，允許各類投資主體進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，具有經(jīng)營(yíng)收入的事業(yè)單位，可改制為企業(yè)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以提高效率、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)有企業(yè)以股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心進(jìn)行改革。平臺(tái)公司剝離政府融資功能。運(yùn)用PPP模式，通過各類型投資主體間持股、參股的方式組建項(xiàng)目公司參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，在合營(yíng)項(xiàng)目公司的基礎(chǔ)上摸索國(guó)企股份制改革經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革。

  (六)引入具有運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本

  單純引入施工企業(yè)或資本投資，而缺少運(yùn)營(yíng)企業(yè)的參與，項(xiàng)目難以成功。不同公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)成功的核心壁壘具有一定的差異，這也決定了引入具有關(guān)鍵性互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的降低有著很重要的作用。比如：交通類基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，資金實(shí)力和項(xiàng)目管理能力更為重要；機(jī)電類項(xiàng)目對(duì)于核心設(shè)備及其后期維護(hù)的要求更高，設(shè)備商的參與非常關(guān)鍵；教育、醫(yī)院等服務(wù)類項(xiàng)目對(duì)于運(yùn)營(yíng)能力的要求比較高，引入運(yùn)營(yíng)能力較強(qiáng)的合作方比較關(guān)鍵。

  三、結(jié)語

  本文僅就作者在推動(dòng)PPP工作中遇到的困難和問題進(jìn)行分析，并對(duì)對(duì)策措施進(jìn)行理論探討。在不同地區(qū)、不同項(xiàng)目類型，必將存在著其他困難和問題。各位同仁對(duì)于如何破解這些難題，也將有自己的建議。希望大家共同探討，通過各方的共同努力，更好地推動(dòng)PPP工作。

   (作者單位：天津國(guó)際工程咨詢公司)