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推進特許經營項目應重點

關注的幾個問題

口文／國家發(fā)展改革委投資司副司長 韓志峰

尊敬的任會長，各位朋友，各位來賓：

  大家上午好!非常高興參加這次論壇，并借此機會和大家分享一下我本人在工作實踐中關于特許經營的幾點看法。剛才張治峰副司長從立法的角度對特許經營進行了非常全面、系統(tǒng)、專業(yè)的闡述，講得非常精彩，聽完之后，我也很有收獲，接下來，我結合自己的工作情況，談四點感受，供大家參考。

  一、關于特許經營PPP的關系

  時至今日，大家眾說紛紜，無論是國內外，包括國內學術界、實踐界，還是政府有關部門，對這個問題大家從不同角度有不同的觀點，不同的劃分標準。我個人理解，更好地推進PPP、推進特許經營，其有一個理念就是化繁就簡。所謂PPP，就是政府放下身段和社會資本真正建立平等合作伙伴關系，更好地為社會提供公共產品。這種理念，按照英國基礎設施管理局的說法，可以涵蓋所有與各行業(yè)、各種類型的公私合作。但是，PPP是種理念，它不是一種具體解決問題的方式方法。根據PPP項目的不同付費方式大致可以分為兩類：一類是特許經營，另一類是政府購買服務(PFI)。特許經營主要是針對使用者付費的項目，典型的就是高速公路、供水供電、污水垃圾處理，誰使用誰買單；而政府購買服務，主要是針對政府付費的項目。那么它分別對應的是不同類型的項目，不同的運行機制，不同的操作模式。在這兩類的下面，才是各種具體的PPP操作模式，比如：BOT、TOT、BOOT、DBFOT等。這種劃分簡潔明了，便于掌握，也和世界上是接軌通行的。去年9月份，我先后到英國和法國考察了PPP和特許經營有關問題。到英國談PPP，他們的第一反應就是政府購買服務；到法國談PPP，談的就是特許經營。前不久，在青島舉辦了首屆PPP論壇，我們請了很多國際上的專家，英國專家在論壇上講的就是政府購買服務，法國的PPP中心主任介紹的就是特許經營。會后，我在和聯(lián)合國PPP中心主任交流的過程中提到，現在英國和法國他們推行的PPP是不一樣的。從世界推行情況來看，以法國為代表的大陸法系國家側重于推行特許經營方式，而以英國為代表的英聯(lián)邦國家及海洋法系國家更多地推行政府購買服務。所以，準確把握和理解PPP和特許經營的關系，對于現實過程中，推進PPP也好，政府購買服務也好都是非常關鍵的。

  二、特許經營在我國豐富的實踐經驗

  PPP好像說是新名詞，其實隨著大家對這個事物的了解與深入，就會知道PPP并不是一個新鮮事物。在世界上不是，在中國也不是。PPP項目進入中國也有30多年的歷史，眾所周知的中國第一個公認的PPP項目，就是20世紀80年代采用BOT方式引進的“深圳沙角B電廠”。1994年，原國家計委，也曾經選取廣西來賓B電廠、成都第六水廠等五個項目中正式開展BOT的試點。并且在1995年，原國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外資投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，這是今天能夠查到的我國第一個關于特許經營的規(guī)章文件。我們最早的特許經營活動，主要在一些能源、交通領域，當時由于這些領域建設比較落后，供應非常短缺，從對象上來看，主要引進的是有關外商投資，這是一個階段的特點。所以說，我們今天所說的特許經營也好，政府購買服務也好，不是一個新名詞，也不是一個新概念，只不過當時我們更多的叫BOT或TOT這種概念，這些都是PPP操作的一種模式。

  從20世紀90年代開始，特許經營有了新發(fā)展，它的對象不再局限于外商投資，擴大到了民間投資。我們現在所知道的，中國第一個民間投資PPP項目是“泉州刺桐大橋”，該項目1996年建成通車，前不久剛剛完成了移交。據有關方面統(tǒng)計，從改革開放到現在，全國實施了大約3000多個特許經營項目，涌現出一大批比較成功的項目。而采取政府購買服務方式的PPP項目，主要是近幾年特別是2014年下半年，才在我國開始進入實踐階段，比如河南的跨洛河大橋項目，它的操作流程、招標過程、政府付款及監(jiān)督等各方面都是比較規(guī)范的，但目前仍處于施工階段，建成運營再移交還有待時日。包括到今天，我們自己的項目庫以及各地在推進的PPP項目中，特許經營項目還是占了大多數。前不久，國家發(fā)展改革委稽查辦專門就PPP項目組織了一次全國性的稽查活動，他們在基層看到有70％以上的項目都是特許經營項目。

  三、當前我國推進特許經營需重點關注的六個方面問題

  (一)準確把握特許經營的適用范圍。特許經營方式主要適用于使用者付費型的項目，而政府購買服務更多的適用于政府付費的項目，項目本身沒有收益或收益很少的公益性項目，不同類型的項目適合采用不同的方式。

  (二)特許經營項目可能對社會資本方面要求相對更高，特別是商業(yè)運作的經營要求更高。按照特許經營協(xié)議，它的商業(yè)風險是要由社會投資方承擔的，而政府購買服務相當于勞務外包。比如跨洛河大橋主要的工作量在前期建設，建設之后的維護相對要小得多。而特許經營項目則不盡然，比如高速公路賺錢多少跟車流量、商業(yè)開發(fā)模式、廣告資源有無利用、其他相應設施有無開發(fā)利用等都有密切關系，在這些方面有很大運營空間，其風險更多的是由投資方承擔。實踐中一些收益較低的高速公路，采取了政府兜底，這是特許經營中所反對的。

  (三)特許經營項目排他性要求也更高。排他性條款在PPP項目中是非常重要的，應該高度關注。這是保證特許經營項目運行的重要因素。

  (四)特許經營項目中對價格、收費標準、收費年限的確定以及政府補償機制的適時調整，是非常關鍵的。以高速公路為例，收費標準是多少，車流量是多少，建立在未來的車流預測上，很可能與實際有很大出入。如果車流量較低，投資者得不到回報；如果車流量過高，投資者會獲得暴利。對此，最好在合同當中事先約定，避免以后出現問題。

  (五)特許經營權的收回。特許經營權不是一勞永逸，是有很多要求的。服務的質量、服務標準有無達到，如果沒有達到，政府是可以回收的，這應在事先有所約定。

  (六)特許經營期滿之后項目移交十分關鍵。期滿之后，要把相應的項目資產交給政府，這才是一個完美的結尾。

  四、當前要推進特許經營應注意的四個重點問題

  一是要把握好特許經營與現行投資管理之間的關系。特許經營引進我國已有30多年的歷史，有幾千個項目，有的項目還是非常成功的，與我們的現有投資管理結合得是比較好的，這是特許經營順利推行的一個非常關鍵的因素。處理好特許經營和投資管理之間的關系，把它有機納入現有的投資管理當中，有利于特許經營的順利推進。

  二是要建立特許經營項目合理回報機制。當前，中國經濟進入轉型升級的新時期，包括前不久人民日報權威人士文章特別提到，中國經濟將長期面臨L型，L型意味著投資回報率會下降。還有一個問題，就是現在一些好干的，容易干的項目，比較賺錢的項目已經干得差不多了，在這個時候，再想推進特許經營，就一定要與時俱進。特許經營項目主要依靠使用者付費，因此價格標準的制定以及特許經營年限的確定就非常關鍵。對于一個項目，特許經營年限是20年還是30年，對投資者回報影響是非常大的。我認為，目前特許經營年限應該延長。以高速公路為例，原來高速公路都修在東部發(fā)達地區(qū)，車流量大，收益也好，現在我們的一些項目，都是西部地區(qū)在修，那么西部地區(qū)人口少，經濟相對不發(fā)達，車流量也少，和東部是不能相比的，這個時候，如果我們還按以前推進的年限來要求，這樣的項目就會缺乏吸引力。

  三是要注意挖掘特許經營項目本身的資源。商業(yè)開發(fā)一定要注重通過創(chuàng)新和內部管理來降低運行成本、增加收入。大家一直在講，為什么要推進PPP?從西方來講，推進PPP一個最主要原因在于公共部門的運行效率通常比私營部門低，管理成本也高，所以要在公共領域引入私營成本，通過引進私人資本的管理方式來降低管理成本、提高效率。比如說做同一件事情，用公共成本來做，投資成本是10億元；如果引入私人成本，通過各種措施，可能成本為8億元；如果通過招標9億元中標，對于私人成本來講，賺了1億元，對于政府來講少支出1億元，這個才是我們推進PPP的真正目的。社會資本進來，不是無償的，是要賺錢的，現在PPP項目的回報率基本上在7％以上，如果政府來做，這7％是不用掏的，如果引入社會資本，就要做得比政府直接干還要省錢。因此，提高私人成本回報率必須要加強管理，包括技術方式的創(chuàng)新，挖掘潛力，降低成本。

  四是要對特許經營在中國的發(fā)展和運營要充滿信心?，F在有一種觀點，對特許經營未來發(fā)展到底怎么樣有不同聲音，不只是國內，國外也一樣。但是青島論壇上，有個法國專家，他就講，法國人搞特許經營比英國的時間長得多，100多年歷史，英國的PFl只有20年左右，這么多年，我的方式仍然得到大家承認，說明我們還是很有生命力的。我認為，他是對的。當前我國還有大量的基礎設施要建設，要推進新型城鎮(zhèn)化，這當中有很多是使用者付費項目，如果能夠更好地采用特許經營方式，可以減輕政府支出的壓力，對于加快建設和發(fā)展非常必要。所以，在中國，在相當一段時期之內，特許經營的空間還是非常大的，發(fā)展前景還是非常好的，這個問題不是依靠個人好惡和個人觀點改變的，只要市場在，項目類型在，這種方式就會有生命力，簡單講四個觀點，謝謝大家。