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PPP項目落實難，難在哪里?

□  文／江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局 趙長寶

  近年來，不少地方對PPP項目工作進行了一些有益的嘗試，逐步建立了一套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資引入政府和社會資本合作模式，探索出一條利用社會資本推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的成功路徑，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗，取得了初步成效。但由于市場認可難度較大，加之PPP項目諸多方面工作起步較晚，尚處于探索和完善階段，認識不清、目的不明，體系還不健全等原因。那么，PPP項目落實難到底難在哪里?對策又何在呢?

  PPP項目落實存“五難”

  一、政策源頭統(tǒng)一難。PPP項目的相關(guān)法律政策不完善甚至沖突，我國目前關(guān)于PPP項目的配套法律法規(guī)呈現(xiàn)“雙龍治水”的趨勢。財政部門和發(fā)改部門均有相關(guān)政策出臺，但政策法規(guī)存在一定程度的不一致之處，各種配套法律政策還處于試驗階段，未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系，并且效力層級不高。

  二、實際操作難。一方面，雖然政府部門對PPP模式的推動寄予厚望，但對PPP模式的了解還不夠深入，認識僅停留在概念階段，具體怎么樣去實施，比較普遍存在一種困惑和迷茫；另一方面，PPP模式操作上涉及物有所值評價、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、投資測算、項目管理等專業(yè)技術(shù)含量較高的工作，政策上涉及到土地、股權(quán)、財政專項資金、立項審批、招標(biāo)采購、中期評估等，操作太過復(fù)雜，導(dǎo)致主管部門和實施機構(gòu)不知如何下手。

  三、投資回報難。PPP項目回報問題未能得到有效解決，社會資本對此心存疑慮。目前形成的PPP項目回報方式有三種：政府付費、使用者付費、項目開發(fā)性收入，其中最好、最科學(xué)的回報方式就是使用者付費的形式，傳統(tǒng)的公共交通項目等已經(jīng)形成了一套比較成熟的使用者付費形式，社會資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環(huán)境保護等一些新型的項目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測算回報且付費體系不成熟，這樣的項目往往不被社會資本看好，導(dǎo)致項目難以落實。

  四、地方財力承受難。在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項目，上級要求各地進行PPP項目的財政可承受能力論證，每年度從預(yù)算中安排的PPP項目支出責(zé)任不得超過一般公共預(yù)算支出的10％，這會導(dǎo)致政府投人PPP項目的資金受到限制。從筆者本地實際情況來看，即使沒有10％紅線的約束，也拿不出太多財政資金投入到PPP項目中去。

  五、融資支持體系建立難。一是融資渠道不暢。PPP項目融資規(guī)模大、時間長，從國內(nèi)看，銀行信貸依然是最主要的融資渠道，而全球金融危機后，銀行監(jiān)管新舉措使得融資期限變短，嚴重影響了PPP項目的融資來源，導(dǎo)致融資渠道不暢。二是融資成本偏高。對于PPP項目的融資，政府希望是物美價廉，資金成本最好能維持在基準(zhǔn)利率，國開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款，但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會在8％左右，這種資金成本的差異，也使得項目難以談攏。

  化解PPP問題出“六招”

  目前，推進PPP工作中的諸如此類的問題，不僅影響了PPP模式職能作用的充分發(fā)揮，而且還影響了政府形象以及基層政權(quán)的穩(wěn)定。因此，規(guī)范推進PPP工作，已成為刻不容緩、迫在眉睫的一項任務(wù)。針對目前推進PPP工作中存在“五難”的問題，筆者認為解決PPP項目落實難問題的途徑如下：

  第一，盡快出臺PPP相關(guān)法律法規(guī)。良好的法律環(huán)境可以讓投資者有心理預(yù)期，能夠預(yù)估自己行為的風(fēng)險，但是從現(xiàn)狀來看，PPP項目的法律政策并不完善，尤其是特許經(jīng)營合同屬于行政合同還是民事合同在法律規(guī)定上存在矛盾，這將直接影響事后司法介入的渠道。PPP項目中的主體之一是政府，另一方是社會資本，如何權(quán)衡雙方的風(fēng)險以及利益都需要法律政策盡快明確。

  第二，制訂逐步推廣的統(tǒng)一規(guī)定路線圖。按照一定路線圖逐步推廣PPP適用領(lǐng)域，避免一哄而上。世界上PPP模式的發(fā)展趨勢，一般是先由道路、機場、橋梁等建設(shè)領(lǐng)域出發(fā)，逐步推廣到醫(yī)院、養(yǎng)老、海綿城市等公共服務(wù)領(lǐng)域。我國PPP發(fā)展也應(yīng)遵循先易后難的規(guī)律，逐步培養(yǎng)政府和社會資本的執(zhí)行能力，按照上述路線圖推廣PPP適用領(lǐng)域。

  第三，建立全方位的回報機制，消除社會資本的顧慮。社會資本的投資目的是獲得利潤，沒有人愿意做虧本買賣。目前政府可以運用各種合法的手段推進回報機制的建立，尤其是對“依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件”。除此之外，政府還可以通過財稅政策以及合理的收費定價機制對回報機制進行補充，不斷建立和完善各類PPP項目的回報機制。

  第四，明確責(zé)權(quán)利，嚴把運營關(guān)。改革政府運行模式，建立外部綜合專家?guī)?，彌補政府專業(yè)知識的不足。PPP項目涉及面廣，較為復(fù)雜，往往需要充分的物有所值(VFM)和財政承受能力論證才能確定項目是否合理。因此應(yīng)該建立專家?guī)?，并確立引進社會資本的標(biāo)準(zhǔn)，可以將項目工程細化，通過專業(yè)分工使投資、建設(shè)、運營、風(fēng)險防控等各個環(huán)節(jié)經(jīng)過充分論證，從而使項目設(shè)立更加合理?？梢越梃b國外項目風(fēng)險管理的成功經(jīng)驗，通過培養(yǎng)人才建立為政府服務(wù)的專家?guī)臁?/span>

  第五，抓項目識別，嚴把入口關(guān)。在項目的選擇上，要緊緊圍繞本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及各行業(yè)的專項規(guī)劃篩選潛在PPP項目，特別是將有利于促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目作為工作重點。堅持把投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、合作期限較長、價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度較高、現(xiàn)金流較好的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目作為篩選潛在PPP項目的基本標(biāo)準(zhǔn)。同時，統(tǒng)籌考慮項目所屬領(lǐng)域多元化、項目收益方式多樣化等因素。

  第六，競爭中擇優(yōu)，嚴把合作關(guān)。各地要高度重視PPP模式推廣運用工作，并將促進PPP項目簽約落地作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要政策措施之一，提出在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目。設(shè)立PPP'引導(dǎo)基金，用于項目開發(fā)、融資支持、投資基金引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變財政補貼方式，從補建設(shè)向補運營轉(zhuǎn)變。同時對PPP項目實施方案編制到位、前期手續(xù)已完備的項目，要專門召開例會，組織政府采購專家、咨詢團隊、項目所屬地財政局相關(guān)人員，對實施機構(gòu)進行一對一的培訓(xùn)，指導(dǎo)項目實施機構(gòu)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，并在政府采購網(wǎng)發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審。PPP項目同級政府財政部門重點核實項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、采購方式、采購時限等內(nèi)容。

（來源：《中國招標(biāo)》周刊）