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PPP項目考察：政府與社會資本應如何合作?

口文／中國投資咨詢有限責任公司 楊 寧

  民間投資增速下行引起國務院高度重視。2016年5月初，為進一步推動政策落實，引導民間投資健康發(fā)展，國務院部署對民間投資政策落實情況開展實地督查。本次督查的主要市場背景和政策依據(jù)是什么?關(guān)于民間投資，主要有哪些投資渠道?在這個過程巾，民間投資存在哪些問題?面對現(xiàn)狀，又該如何提高民間資本的參與度?

  市場背景及政策依據(jù)

  根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2016年第一季度，全國固定資產(chǎn)投資增速為10.7％，民間同定資產(chǎn)投資增速從去年的13.6％回落至5.7％，且與以往民間同定資產(chǎn)投資增速高于全國平均水平的情況形成了反差。此外，民間固定資產(chǎn)投資占全同固定資產(chǎn)投資的比重出現(xiàn)了罕見的下滑，從去年同期的65％降至62％。

  民間投資作為中國經(jīng)濟的穩(wěn)定器和加速器，其活躍性的降低代表中國經(jīng)濟活力的減弱。此次專項督查為了推動促進民間投資政策落地，鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展，并主要依據(jù)2014年11月26日圍務院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》展開督查。此次專項督查重點同繞九個方面展開，其中包括“大力推進政府和社會資本合作(PPP)模式，重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學、承諾不兌現(xiàn)等問題”，地方政府PPP政策的落實和PPP項日的實施推廣將成為重點督查內(nèi)容之一。

  PPP：民間投資的重要方式之一

  從2013年11月，中共十八屆==三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營以來，國務院、財政部和多部委先后密集出臺了一系列PPP政策文件，其中主要包括：

  財政部2014年9月發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金［2014］76號)，正式提出推廣PPP模式。此后，《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)明確了PPP模式操作中的關(guān)鍵性問題；《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理T作的通知》(財金[2014]156號)規(guī)范了PPP項目合同管理，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫[2014]214號)以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)明確了政府對PPP項目的采購方式及具體流程；財政部并于2015年出臺《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[20l 5]21號)以及《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)，進一步完善了PPP模式文件體系，并明確PPP項目支出(如財政補貼等)“分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮?！?/span>

  PPP模式的大力推廣和不斷完善，為民間資本參與社會投資提供了明確的途徑，成為民間投資的重要方式之一。

  PPP：民間資本缺乏哪些優(yōu)勢?

  一系列PPP政策的相繼出臺，本質(zhì)目的在于鼓勵社會資本、尤其是民間資本參與社會投資，調(diào)動參與熱情。然而實際情況顯示，雖然許多PPP項目都由民間資本和國有企業(yè)共同參與競爭，但國有企業(yè)的中標率往往高于民間資本，其原因到底何在?

  究其根本，筆者認為原因在于地方政府的本質(zhì)需求與民間資本的供給出現(xiàn)了錯配。在公平競爭的前提下，地方政府會選擇“性價比高”的一方。

  “性價比高”有兩層含義：其一，若競爭者都可滿足項目要求，提供完全相同、等質(zhì)等量的服務，政府會選擇財政壓力小的，即報價較低者；其二，若競爭者所報價格相同，即帶給政府的財政壓力相同，政府會選擇在相同成本下可提供更多服務、更高質(zhì)量的一方。

  綜合而言，采購方的本質(zhì)需求是“用更少的資金辦同樣的事”或“用有限的資金辦更多的事”。在PPP，項目推進過程中，稍有不慎即容易出現(xiàn)以融資為目的的大規(guī)模、大體量項目，加之現(xiàn)階段PPP項目投資大、周期長的特點，項目的順利執(zhí)行需大額度、長期限貸款作為支持，因此政府對社會資本的融資能力提出了較高要求。

  民間資本與國有企業(yè)相比，在降低成本、改進技術(shù)、優(yōu)化管理等方面具有更加強烈的內(nèi)在動力，其對項目的理解、技術(shù)的應用、運營經(jīng)驗和管理水平等方面與國有企業(yè)的差距并不明顯，某些具有較強專業(yè)性的民間資本甚至小勝國有企業(yè)，但民間資本在PPP項目中面臨的最大劣勢在于其融資能力有限。與國有企業(yè)相比，民間資本的融資渠道更窄，融資成本更高。在要求相同資本金內(nèi)部收益率的前提下，高成本融資會拉高項目整體報價，難以滿足政府對“性價比”的要求，導致民間資本與國有企業(yè)競爭時處于劣勢。

  PPP：提高民間資本參與的三條途徑

  2016年5月4日的國務院常務會議稱，當前民間投資增速有所回落，必須采取有力措施，推動相關(guān)政策落地，進一步放寬準人，打造公平營商環(huán)境，促進民間投資回穩(wěn)向好。融資難作為民間資本參與PPP項目投資的重大壁壘，地方政府和金融機構(gòu)都可做出一定努力，增強民間資本的投資熱情。

  1、優(yōu)化PPP項目結(jié)構(gòu)，控制PPP項目范圍

  進行PPP項目設(shè)計時，地方政府應盡可能在項目前期優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)，更加明確地界定項目范圍，不以融資為根本目標、盲目擴大項目范圍。項目邊界清晰帶來的是項目范圍縮小、項目類型呈現(xiàn)單一化、專業(yè)化，投資額亦相應減少，從而對競標者的專業(yè)能力要求更高，但融資能力要求相應降低，由此可進一步吸引更多執(zhí)行效率高、成本控制優(yōu)的民間資本參與，導致競爭更加充分。因此，只有地方政府對PPP項目邊界條件有清晰的把控，政府與社會資本的合作才能在真正意義上成為以項目為主的合作，從而招到在特定專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗和強烈參與意愿的社會資本。

  2、加強地方政府引導，靈活解決項目融資問題

  對于范圍較大、投資額較高的：PPF·項目，地方政府應加強對民間資本的引導，通過多種途徑降低民間資本融資成本，激發(fā)民間資本參與的積極性。當國有企業(yè)和民間資本要求相等的資本金內(nèi)部收益率時，融資成本的降低會帶來對項目全投資收益率要求的降低。地方政府可在項目前端，通過PPP引導基金、地方政府債(利率普遍在2％-4％之間)等形式，對項目進行直接投資，通過自身對項目的參與，降低融資成本，減輕民間資本融資額度和融資壓力，縮小民間資本和國有企業(yè)的差距，提高民間投資參與積極性。

  3、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道

金融機構(gòu)在激發(fā)民間投資活力中同樣起到至關(guān)重要的作用。金融機構(gòu)可加快推進收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務和PPP項目預期收益質(zhì)押貸款，并放開允許利用相關(guān)收益作為還款來源。此外，PPP項目投資所形成的收益或現(xiàn)金流(比如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路收費權(quán)等)是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，銀行擁有項目公司的債權(quán)，也可將其變成可投資的工具，不僅可以提高金融機構(gòu)參與PPP的熱情，還為民間資本融資難的問題提供了解決途徑。

  筆者認為，此次對PPP模式的督查除了針對“政策是否完善、機制是否科學、承諾是否兌現(xiàn)”三大問題之外，也可從地方政府“在項目結(jié)構(gòu)設(shè)計上是否優(yōu)化”，“對民間投資的引導措施是否切實有效”，金融機構(gòu)“是否依據(jù)PPP項目特點落實金融創(chuàng)新”等細節(jié)處，予以重點關(guān)注。                

（來源：《中國招標》周刊）