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PPP項(xiàng)目中非經(jīng)營性項(xiàng)目

如何選擇合伙人

西北(陜西)國際招標(biāo)有限公司 楊東峰 黃蒙蒙

 2014年11月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，鼓勵發(fā)展PPP項(xiàng)目，以充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。PPP項(xiàng)目主要分為三種類：1．經(jīng)營類項(xiàng)目；2．準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目；3．非經(jīng)營類項(xiàng)目。對于前兩類項(xiàng)目，可以通過“使用者”付費(fèi)或者“使用者”付費(fèi)和政府補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)，在“利益”的誘惑下，社會投資特別是民間投資會增強(qiáng)進(jìn)人PPP領(lǐng)域的興趣，但是對于第三類非經(jīng)營類項(xiàng)目，由于缺乏“使用者”付費(fèi)，這種非經(jīng)營類PPt，項(xiàng)目如何發(fā)展會引起思考。

  非經(jīng)營性項(xiàng)目是指旨在實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，為社會公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的非營利性投資項(xiàng)目，包括社會公益事業(yè)項(xiàng)目(如教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項(xiàng)目)、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理項(xiàng)目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(如市政項(xiàng)目)等。這些項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會提供的服務(wù)和使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。

  公私合營模式是指政府及其公共部門與企業(yè)之間結(jié)成伙伴關(guān)系，并以合同形式明確彼此的權(quán)利與義務(wù)，共同承擔(dān)公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與營運(yùn)。公私合營模式的一般流程大致分為5步：政府通過招投標(biāo)方式或其他公平方式選擇或作伙伴，并簽署特殊合作協(xié)議，組建項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司承擔(dān)投融資、建設(shè)與經(jīng)營等活動。那么在缺乏“使用者”付費(fèi)的非經(jīng)營類項(xiàng)目，如何吸引有實(shí)力的合伙人呢?實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營類項(xiàng)目吸引合伙人的方法主要有以下幾類：

  第一：采用BT模式，BT是英文Build(建設(shè))和Transfer(移交)縮寫形式，意即“建設(shè)一移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營陛設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。此模式是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。目前，采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項(xiàng)目融資的一種新模式。

  第二：將非經(jīng)營陛項(xiàng)目與其他經(jīng)營陛項(xiàng)目或非經(jīng)營陛項(xiàng)目或者相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，例如土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)，通過“以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制，同時(shí)享受政府的貸款優(yōu)惠政策，例如：經(jīng)國務(wù)院及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，農(nóng)發(fā)行的貸款業(yè)務(wù)分為政策性貸款業(yè)務(wù)、準(zhǔn)政策性貸款業(yè)務(wù)、商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)(含非經(jīng)營性項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù))等幾類，而其他銀行也出臺了相關(guān)政策，并給予稅收減免政策。

  第三：實(shí)行代建制，政府投資項(xiàng)目“代建制”，是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

  第四：政府投資、補(bǔ)貼和價(jià)格協(xié)同機(jī)制保證，給予合伙人運(yùn)營權(quán)，在非經(jīng)營類項(xiàng)目中允許發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)(在保證非經(jīng)營類項(xiàng)目正常維護(hù)的前提下)，在合伙人運(yùn)營的同時(shí)，政府參與購買合伙人的服務(wù)，例如，在建設(shè)公園的時(shí)候，可以經(jīng)公園的運(yùn)營權(quán)交給合伙人，合伙人維護(hù)公園基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)政府來購買，并且合伙人可以在公園內(nèi)設(shè)立商業(yè)區(qū)域(在保證公園正常運(yùn)營的情況下)。

  綜上所述，PPP項(xiàng)目中非經(jīng)營陛項(xiàng)目如何選擇合伙人對于政府和合伙人來說如何實(shí)現(xiàn)雙贏的渠道和方法還值得再去探索，為進(jìn)一步發(fā)展非經(jīng)營類項(xiàng)目政府應(yīng)該出臺更多的政策和法律，從而為非經(jīng)營類項(xiàng)目的順利發(fā)展保駕護(hù)航。

  （來源：《中國招標(biāo)》周刊2016年第8期）