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兩會首份PPP提案
完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項目支付機制
武文卿
“PPP頭條”綜合媒體報道：全國兩會召開前夕，全國工商聯(lián)環(huán)境商會提交了有關(guān)完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項目支付機制的提案，建議住建部、環(huán)保部加大財政預(yù)算保障，健全完善收費機制，完善相關(guān)政策法規(guī)，強化PPP合同效力。
環(huán)境商會秘書長駱建華表示：近年來，在環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實施過程中，屢有發(fā)生地方政府拖欠、不足額支付企業(yè)相應(yīng)款項的情況，此種情況影響了企業(yè)的正常運營和可持續(xù)經(jīng)營，已嚴重制約和干擾了行業(yè)的健康發(fā)展。
PPP項目收付費的三方面問題
環(huán)境商會此前的行業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在我國環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的收付費實施過程中主要存在三方面的問題：
財政預(yù)算不足或地方財政困難，地方政府支付意愿不足。在環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的合作中，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門基本較少。地方政府支付意愿不足除了與重視程度不夠有關(guān)外，與地方財政情況也有很大關(guān)聯(lián)，地方政府財政預(yù)算不足或地方財政困難，便會導(dǎo)致地方政府無足夠資金支付相應(yīng)款項。其中東北地區(qū)由于近期經(jīng)濟表現(xiàn)不佳等原因，政府拖欠、不足額支付企業(yè)相應(yīng)賬款的情況相對更加普遍，同時經(jīng)濟表現(xiàn)相對較好的南方地區(qū)也有發(fā)生。
例如，黑龍江省哈爾濱市就因支付污水處理費困難，最終將文昌污水處理廠轉(zhuǎn)讓給了項目合作方清華同方，以抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費。
環(huán)境服務(wù)費不能按時足額收取，收費標準未得到及時調(diào)整。環(huán)境服務(wù)費的收取過程存在諸多困難，拒繳、拖繳、漏繳等現(xiàn)象較為普遍，其中由于缺乏強有力的保障措施和有效的征收手段，生活垃圾處理費尤其很難收取或足額收取，收繳率一直偏低。而有些地區(qū)環(huán)境服務(wù)費收取標準未得到及時調(diào)整，收費標準偏低，即使按時足額收取環(huán)境服務(wù)費，亦不夠足額支付給企業(yè)相應(yīng)款項。
例如，據(jù)廣州市人大常委會城建環(huán)資工委2015年發(fā)布的調(diào)研報告顯示，在報告所示的時間段內(nèi)廣州市垃圾處理費收繳率僅60％，而垃圾處理費收費標準長年未進行調(diào)整，按照目前的收費標準即使能夠足額收取，也將存在約20％的經(jīng)費缺口。
部分地方政府缺乏契約精神，某些地方政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下承諾缺乏承受能力的條件以吸引社會資本投資，而合同簽訂后，政府難以履行或不愿履行合同義務(wù)，不能按時足額支付合作資金，導(dǎo)致企業(yè)面臨兌現(xiàn)風險。
在目前的PPP合作方式中，企業(yè)除面臨政府方可能出現(xiàn)的兌現(xiàn)風險外也面臨著政策隨意性風險和換屆風險等，一旦這些風險發(fā)生，則合作資金按時足額支付的合同條款便無法保證順利履行，更有地方政府甚至出現(xiàn)了挪用合作資金用于其他用途的現(xiàn)象。
建立政府方履約保證金制度
駱建華說，據(jù)2011年國家審計署發(fā)布的《9個省市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計結(jié)果》顯示：9個省市中有13個單位將污水垃圾處理資金用于出借、股權(quán)投資和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出；又如鵬鷂環(huán)保運營的西寧市第一和第三兩個污水處理廠，因當?shù)卣咦兏笈c已簽訂合同條款不符，導(dǎo)致了數(shù)千萬污水處理服務(wù)費拖欠。
駱建華認為，對于公共環(huán)境服務(wù)的PPP項目費用，地方政府應(yīng)將其歸于年度地方財政預(yù)算列支管理，建議將PPP項目經(jīng)費列支財政預(yù)算等相關(guān)材料的提供作為PPP合同簽約的必要條件，做到財政預(yù)算及時有效。針對經(jīng)濟發(fā)展落后的老少邊窮地區(qū)等地方財政確有困難的地方政府，在開展環(huán)保領(lǐng)域PPP項目時，由國家、省、市財政部門分別給予相應(yīng)資助，明確財政資助標準，完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，保障地方財政按時足額支付相應(yīng)款項的能力。
提案建議：完善環(huán)境服務(wù)費收費政策，及時合理調(diào)整環(huán)境服務(wù)費收費標準，逐步覆蓋全處理成本，并優(yōu)化收取方式，提高收繳率。其中因垃圾處理費缺乏明確有效的收費載體，為降低收費成本，提高收繳率，建議完善相應(yīng)收費機制，建立以水費或電費等其他公共服務(wù)產(chǎn)品為載體的收費通道。
3月1日，全國兩會召開前夕，全國工商聯(lián)環(huán)境商會在北京舉行“環(huán)保企業(yè)家媒體見面會”，擬通過全國工商聯(lián)提交《關(guān)于進一步完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項目支付機制》的提案，建議住建部、環(huán)保部加大財政預(yù)算保障，健全完善收費機制；建立政府方保證金制度，鼓勵第三方支付模式；完善相關(guān)政策法規(guī)，強化PPP合同效力等。
環(huán)境商會負責人告訴記者：近年來，在環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實施過程中，屢有地方政府因財政困難等原因拖欠、無法足額支付企業(yè)相應(yīng)款項的情況發(fā)生，此種情況影響了企業(yè)的正常運營和可持續(xù)經(jīng)營，已嚴重制約和干擾了行業(yè)的健康發(fā)展。
環(huán)保PPP遭遇“攔路虎”
2015年這段時間引發(fā)了業(yè)界的廣泛討論，政府財政捉襟見肘，不能按時、足額支付企業(yè)相應(yīng)賬款等問題再次暴露出來。
威立雅水務(wù)(中國)副總裁黃曉軍稱，中央出臺了很多關(guān)于PPP的政策：在PPP項目上地方政府也比較積極，但在具體操作中還存在一些問題。
財政預(yù)算不足或地方財政困難、地方政府支付意愿不足成為環(huán)境商會在提案中指出的問題之一。
環(huán)境商會稱：在環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的合作中，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門較少。地方政府支付意愿不足除了與重視程度不夠有關(guān)外，與地方財政情況也有很大關(guān)聯(lián)。
據(jù)了解，東北地區(qū)由于近期經(jīng)濟表現(xiàn)不佳等原因，政府拖欠、不足額支付企業(yè)相應(yīng)賬款的情況相對普遍，同時經(jīng)濟表現(xiàn)相對較好的南方地區(qū)也有此類狀況的發(fā)生。2015年全國工商聯(lián)環(huán)境商會受國家發(fā)展改革委委托，曾對PPP項目中存在問題進行調(diào)研，在調(diào)研結(jié)果中就明確指出，目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50％以上。
此外，在當前的PPP項目收付費過程中，還存在部分地方政府缺乏契約精神的問題，包括政府履約不積極，政策變化的風險和換屆的風險等。
社會資本需要權(quán)益保障
2016年1月，在全國環(huán)境保護工作會議媒體解讀會上，環(huán)保部污染防治司副巡視員陳永清指出：“水十條”2015年度各項任務(wù)基本完成，但也面臨著一些困難，進展情況不平衡，配套措施不完善，社會資本尚未大規(guī)模進人水污染防治領(lǐng)域，各級政府仍需進一步拓展資金渠道等。
黃曉軍介紹：社會資本對進入水污染治理等領(lǐng)域本身是有積極性的，但進入的不夠，總的來說有三種可能，要么是無利可圖，要么是利潤較小，要么是有利但拿不回來。
為保證PPP合作資金按時足額支付、保障PPP合作方的合法權(quán)益、更好地推動我國環(huán)保領(lǐng)域：PPP模式的良性發(fā)展，環(huán)境商會提出了加大財政預(yù)算保障，健全完善收費機制；建立政府方保證金制度，鼓勵第三方支付模式；完善相關(guān)政策法規(guī)，強化PPP合同效力等建議。
環(huán)境商會建議：應(yīng)建立政府方PPP項目履約保證金制度，研究明確保證金數(shù)額和支付形式，通過政府提前預(yù)留并提供履約保證金的方式，在一定程度上保障雙方合法權(quán)益。鼓勵通過第三方平臺托管合作資金，政府將應(yīng)支付的合作資金提前存入第三方平臺賬戶，第三方平臺依據(jù)合同約定，支付社會資本方相關(guān)費用，保障PPP合作雙方權(quán)益。
同時，國家有關(guān)部委應(yīng)進一步完善相關(guān)政策法規(guī)，強化PPP合同效力，減少因國家或地方政府政策變更、決策變化、決策相關(guān)方變動等因素對已簽約PPP項目正常運行的影響，從PPP項目的全生命周期角度避免因政府方相關(guān)變化帶來的合同資金不能按約履行的情況。
黃曉軍認為：有關(guān)環(huán)保PPP項目推進的政策都比較好，但是需要一個逐漸沉淀、落地的過程，需要相關(guān)部門對這些政策的操作導(dǎo)則進一步明確細化。
市場化不充分讓PPP落下“病根”
政策撬動資本，PPP市場炙手可熱。據(jù)統(tǒng)計，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達304萬億元。
在大氣、水、土壤三大污染防治戰(zhàn)役相繼打響后，近20萬億元的環(huán)保投資盛宴開啟。在政策的驅(qū)動和引導(dǎo)下，PPP模式成為社會資本參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)最有效的方式。
然而，看似發(fā)展形勢大好的環(huán)保PPP市場，卻也有自己的難言之隱--應(yīng)收賬款延期或不足額支付、政府違約等問題逐漸暴露，部分環(huán)保PPP項目落地受阻，風險加大。
針對這些問題，今年兩會上，全國工商聯(lián)環(huán)境商會擬提交關(guān)于進一步完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項目支付機制的提案。
誠然，“十三五”環(huán)保發(fā)展離不開PPP，但是，如何保障環(huán)保PPP市場的健康發(fā)展也是迫切需要解決的問題之一。在環(huán)保PPP發(fā)展過程中，環(huán)保企業(yè)和地方政府又將各自扮演什么樣的角色?
PPP模式的推廣是中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一個重要組成部分，在全面深化改革時期，決策層和管理層對PPP高度重視，提出了明確要求及立法、示范、培訓(xùn)安排，各界對PPP的關(guān)注和交流互動也很積極，這些都表現(xiàn)出PPP在中國將迎來前所未有的發(fā)展機遇。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長趙笠鈞指出：目前PPP存在一些問題，比如落地難、制度體系不完善等。PPP模式推廣中遇到的問題，以及環(huán)保行業(yè)中很多問題的根源都在于環(huán)保行業(yè)的市場化不夠充分。
判斷低價中標是不是惡性競爭，可以從是否提高了行業(yè)技術(shù)、提升產(chǎn)品品質(zhì)等方面區(qū)分。一般而言，競爭若帶來品質(zhì)的提高，那么這種競爭就是良性的；如果競爭的結(jié)果是走向低端化，就容易導(dǎo)致整個行業(yè)發(fā)展的停滯。環(huán)保產(chǎn)業(yè)有著巨大的市場空問，但市場為企業(yè)準備的“蛋糕”，需要企業(yè)不斷提升技術(shù)水平、提高產(chǎn)品品質(zhì)才能嘗到。
由于市場化不充分，環(huán)保市場可以帶來的紅利往往被忽略，更多的人只關(guān)注眼前的既得利益。目前階段存在的問題中，低價中標既有治污企業(yè)本身對污染的不重視，也有環(huán)保市場無序競爭的問題。隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐漸成為社會的焦點，更多的資本將涌人環(huán)保領(lǐng)域。隨著市場化程度的提升，產(chǎn)業(yè)格局的變動，只有追求品質(zhì)的企業(yè)才能保持競爭力。
政府要加強項目篩選
趙笠鈞說：“水十條”提出，一方面要增加政府資金投入，另一方面要充分發(fā)揮市場機制作用，促進多元融資。完成“水十條”的主體在于地方政府，PPP項目能否進人實質(zhì)性投資建設(shè)階段還存在更多變數(shù)，地方政府應(yīng)加強對項目的識別和篩選，加強法制建設(shè)，社會資本方應(yīng)調(diào)整收益預(yù)期，構(gòu)建并提升自身綜合能力。
目前民資積極性不高，長期來看需要理順價格稅費機制等，短期則要解決融資，可以大力推行PPP模式。
實際上，機制最為關(guān)鍵，能否保障資金投進去能安全地退出，還包括企業(yè)上市、支付保證等?，F(xiàn)在，環(huán)保需要更多的資本進人，但是資本進入比較謹慎，原因是當前在支付保證方面做得不夠。
趙笠鈞強調(diào)：目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。近年來，環(huán)保PPP太熱了，所以會帶來一些問題。
據(jù)了解，各地上報PP[，的項目大多和環(huán)境相關(guān)，之所以比較集中在環(huán)保領(lǐng)域，和環(huán)保形勢緊迫、環(huán)保產(chǎn)業(yè)被看好等有關(guān)。資本推動企業(yè)大量進入，整個產(chǎn)業(yè)不理性、資本不理性，使政府在環(huán)保PP[，項目上更有主導(dǎo)力，從而出現(xiàn)了一些不對等的問題，處理這些問題需要一個過程。
需要注意的是，PPP模式并不是萬能的，如果各地都一窩蜂上馬項目，不僅不會減輕財政壓力，甚至有可能加劇財政風險，所以政府對其適當降溫也在情理之中。未來建議PPP項目應(yīng)明確政府、社會資本的權(quán)利與義務(wù)，加強契約精神的培養(yǎng)，完善各項合同、標準，建立長效回報機制。
PPP還要具備專業(yè)性
在趙笠鈞看來，PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的重要創(chuàng)新，相信未來將具有越來越廣闊的市場和前景。未來隨著地方政府整合項目，以及與環(huán)保企業(yè)加速合作，PPP有望常態(tài)化；大量環(huán)保需求將集中釋放，參與PPP模式的環(huán)保企業(yè)將進入騰飛期。
同時，環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要領(lǐng)域，在“十三五”期間，必然離不開“PPP”的身影。經(jīng)過近兩年的發(fā)展創(chuàng)新，全國各地已推出的PPP項目近2000個，而未來這些項目將逐步落地，市場格局也將逐漸形成。在真正的PPP合作模式中，想要多方共贏，只出錢或者只有想法都是行不通的。
“PPP”中間的P，還可理解為professional，即專業(yè)。資金、技術(shù)、管理都有相當專業(yè)度的企業(yè)，在項目推進上才能真正發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)水準，才能讓政府投入真正起到“四兩撥千斤”的作用。
（來源：《中國招標》周刊2016年第11期）
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