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政府采購招標(biāo)文件中樣品條款的探討

文/莊嘉璐 廣東省廣州市天河區(qū)政府采購事務(wù)中心

作者結(jié)合相關(guān)政府采購項(xiàng)目的實(shí)務(wù)操作和案例分析，從設(shè)定樣品條款適合的情形、重要內(nèi)容、遵循的原則等方面對(duì)招標(biāo)文件樣品條款進(jìn)行部析、以期協(xié)助采購人、代理機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)的前提下設(shè)定樣品條款，降低投訴與舉報(bào)事件的發(fā)生頻率，高效完成政府采購工作。

在政府采購活動(dòng)中，招標(biāo)文件設(shè)定樣品條款對(duì)投標(biāo)人參與投標(biāo)至關(guān)重要。樣品條款既是投標(biāo)人編制招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)委員會(huì)開展評(píng)標(biāo)工作的依據(jù)，也是采購人與中標(biāo)供應(yīng)商履約驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)。樣品條款的設(shè)定是否合規(guī)、完整、明確，很大程度決定了政府采購項(xiàng)目能否順利進(jìn)行和采購結(jié)果的公正性，是實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)和物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。近年來，政府采購活動(dòng)因招標(biāo)文件中的樣品條款設(shè)置不當(dāng)，往往造成投標(biāo)人的質(zhì)疑投訴，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目廢標(biāo)，阻礙采購活動(dòng)進(jìn)程，同時(shí)也對(duì)采購人、代理機(jī)構(gòu)構(gòu)成負(fù)面影響，面臨法律、制度層面的懲罰。

一、設(shè)定樣品條款的合法性

在《中華人民共和國政府采購法》中，雖然未直接對(duì)樣品作出詳細(xì)規(guī)定，但是在政府采購相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章中有對(duì)樣品的使用和管理提出具體要求?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第四十四條和第六十八條，對(duì)樣品提供的公正性和樣品評(píng)審的規(guī)范性作出了相關(guān)規(guī)定?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))第二十二條，對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)要求投標(biāo)人提供樣品制作的標(biāo)準(zhǔn)和要求、樣品的檢測(cè)報(bào)告、樣品的評(píng)審方法以及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，規(guī)范了政府采購項(xiàng)目要求投標(biāo)人提供樣品的行為。上述法規(guī)表明，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特點(diǎn)，遵循有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則，在招標(biāo)文件中設(shè)置樣品條款。

二、適合設(shè)定樣品條款的情形

在政府采購過程中，并非所有項(xiàng)目都可以要求投標(biāo)人提供樣品。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品，僅憑書面方式不能準(zhǔn)確描述采購需求或者需要對(duì)樣品進(jìn)行主觀判斷以確定是否滿足采購需求等特殊情況除外”。也就是說，在采購?fù)ㄓ眉皹?biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品時(shí)，為避免增加投標(biāo)人的成本和復(fù)雜性，不能要求投標(biāo)人提供樣品，但是可以要求投標(biāo)方提交包含產(chǎn)品照片、質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告等在內(nèi)的相關(guān)佐證材料。

如果政府采購項(xiàng)目的特性復(fù)雜、外觀關(guān)鍵要素對(duì)價(jià)值影響大、需要直觀評(píng)估其質(zhì)量、性能等，且這些要求無法僅憑書面方式準(zhǔn)確描述時(shí)，可以要求投標(biāo)人提供樣品。關(guān)于適合設(shè)定樣品條款的情形，財(cái)政部國庫司曾經(jīng)有過回答，留言編號(hào)為9479-3621315，“僅憑書面方式不能準(zhǔn)確描述的情形，一般是投標(biāo)產(chǎn)品用書面形式難以準(zhǔn)確描述或者文字描述與實(shí)際樣品差距比較大的情形，例如，鮮活農(nóng)副產(chǎn)品，需要通過感觀、嗅覺、觸摸等手段進(jìn)行判斷的情形”。在實(shí)際采購操作中，采購人和代理機(jī)構(gòu)要根據(jù)國庫司的回復(fù)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情形進(jìn)行判斷。針對(duì)需要更直觀地了解產(chǎn)品的外觀、性能、質(zhì)量等方面信息且文字難以準(zhǔn)確描述的采購項(xiàng)目，為確保采購需求得到準(zhǔn)確傳達(dá)，可以要求采購人提供樣品。針對(duì)大型成套產(chǎn)品的采購項(xiàng)目，可以要求提供實(shí)物圖樣、模型縮樣或關(guān)鍵材料、零部件的樣品等;針對(duì)服飾、家具等采購項(xiàng)目，難以僅憑書面描述準(zhǔn)確界定，需要基于實(shí)物進(jìn)行主觀判斷的采購項(xiàng)目，可以要求采購人提供樣品。相關(guān)要求務(wù)必在招標(biāo)文件的條款中予以明確闡釋，以確保所有投標(biāo)人在同等條件下參與競(jìng)爭。

在招標(biāo)文件中設(shè)置樣品條款引發(fā)的質(zhì)疑投訴案例較為常見，這些案例通常是投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件中樣品要求的合理性、必要性以及執(zhí)行過程中的公平性進(jìn)行質(zhì)疑。在深圳市人民政府門戶網(wǎng)站的政務(wù)公開欄目中公告了某單位防汛物資采購項(xiàng)目的投訴處理結(jié)果。此項(xiàng)目招標(biāo)文件設(shè)置了樣品條款，要求投標(biāo)人提供包括飛行救援艇在內(nèi)的一系列樣品，并規(guī)定了樣品提交標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分細(xì)則。A供應(yīng)商向財(cái)政部門提起了投訴。A供應(yīng)商認(rèn)為飛行救援艇作為大型樣品，成本高昂，運(yùn)輸過程中易發(fā)生損壞或丟失，提交樣品要求不合理，不僅增加了投標(biāo)成本，還存在運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。A供應(yīng)商認(rèn)為招標(biāo)文件設(shè)置樣品條款違反了相關(guān)規(guī)定，飛行救援艇的參數(shù)設(shè)置具有排他性和歧視性，限制了潛在投標(biāo)人的參與。財(cái)政部門駁回了A供應(yīng)商的投訴并維持了原招標(biāo)結(jié)果。筆者認(rèn)為，此項(xiàng)目樣品條款的設(shè)定是合理的。盡管飛行救援艇屬于大型高價(jià)值樣品，但防汛飛行救援艇并非通用產(chǎn)品，在防汛救援工作中起著舉足輕重的作用，需要具備快速響應(yīng)、高效救援、適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境、保障人員安全以及綜合應(yīng)用等重要性能，是現(xiàn)代防汛救援體系中不可或缺的重要裝備之一，僅憑書面方式難以準(zhǔn)確描述其性能和質(zhì)量，因此需要通過樣品進(jìn)行主觀判斷以確認(rèn)是否滿足采購需求。這符合《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中關(guān)于要求提供樣品的特殊情況規(guī)定。

三、設(shè)定樣品條款的要點(diǎn)

在實(shí)踐中，樣品條款如果設(shè)定不規(guī)范、不清楚，往往容易引起供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件的質(zhì)疑，認(rèn)為樣品條款是屬于“以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商”的情形，從而進(jìn)行投訴。同時(shí)，由于樣品條款設(shè)定不嚴(yán)謹(jǐn)，也增加了后續(xù)財(cái)政部門處理投訴工作的難度。因此，采購人和代理機(jī)構(gòu)編制樣品條款需要重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容。

(一)樣品條款的內(nèi)容

1.樣品制作的標(biāo)準(zhǔn)和要求。樣品條款需要詳細(xì)列明樣品的種類、規(guī)格、數(shù)量、提交時(shí)間、提交方式、地點(diǎn)以及樣品制作、包裝、運(yùn)輸、保險(xiǎn)費(fèi)用承擔(dān)等要求，確保所有投標(biāo)人都能夠清晰地了解樣品要求，并據(jù)此準(zhǔn)備和提交樣品，

2.樣品的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審方法。在中國政府采購網(wǎng)的中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告第二千三百五十號(hào)中，公告了四川省某單位軟裝家具采購項(xiàng)目的投訴處理結(jié)果。投訴人A提起投訴的事項(xiàng)為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)未按招標(biāo)文件規(guī)定對(duì)天驕公司的樣品進(jìn)行評(píng)審”，財(cái)政部根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào))第三十二條第一款的規(guī)定，認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。此項(xiàng)目由于評(píng)審環(huán)節(jié)未按招標(biāo)文件規(guī)定進(jìn)行，導(dǎo)致重新開展采購活動(dòng)。因此，在招標(biāo)文件中應(yīng)明確樣品的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法，并嚴(yán)格按照設(shè)定的樣品條款進(jìn)行評(píng)審。樣品評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括但不限于外觀、尺寸、功能、性能、材質(zhì)、耐用性、安全性、創(chuàng)新性、環(huán)保與可持續(xù)性及符合性測(cè)試等。樣品評(píng)審方法包括評(píng)審專家的組成、評(píng)審流程和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)審專家的組成應(yīng)由行業(yè)專家、技術(shù)專家、用戶代表等構(gòu)成;評(píng)審流程應(yīng)保持獨(dú)立性、公正性和專業(yè)性;評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)客觀、可量化，明確各項(xiàng)評(píng)審指標(biāo)的權(quán)重，確保評(píng)審結(jié)果的公正性和準(zhǔn)確性，能夠真實(shí)反映投標(biāo)產(chǎn)品的性能和特點(diǎn)，確保所有投標(biāo)人的權(quán)益得到保障。

3.樣品的退還與處置。樣品條款中應(yīng)明確樣品的退還和處置程序，包括樣品的包裝、運(yùn)輸、接收、保管和退還等環(huán)節(jié)。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第四十二條規(guī)定，“采購人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購項(xiàng)目每項(xiàng)采購活動(dòng)的采購文件應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得偽造、變?cè)?、藏匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年”。樣品作為采購活動(dòng)的重要組成部分，其保存也應(yīng)遵循這一原則。對(duì)于中標(biāo)人提供的樣品，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從采購結(jié)束之日起至少保存十五年。對(duì)于未中標(biāo)人提供的樣品，應(yīng)當(dāng)規(guī)定樣品退還時(shí)間和方式。

(二)樣品條款必須遵循公平、公正原則

在政府采購招標(biāo)文件中，優(yōu)化營商環(huán)境是一個(gè)重要目標(biāo)，旨在確保政府采購公平競(jìng)爭、提高采購效率、降低交易成本，并促進(jìn)政府與企業(yè)之間的信任與合作?！蛾P(guān)于促進(jìn)政府采購公平競(jìng)爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》(財(cái)庫〔2019〕38號(hào))明確指出，必須確保所有市場(chǎng)主體在政府采購活動(dòng)中享有平等的參與權(quán)利，堅(jiān)決抵制并禁止一切可能阻礙公平競(jìng)爭、有悖于市場(chǎng)公平原則的規(guī)則與做法出現(xiàn)，旨在構(gòu)建一個(gè)更加公正、透明、高效的政府采購生態(tài)系統(tǒng)。因此，樣品條款必須確保公平、公正，以維護(hù)所有潛在供應(yīng)商的合法權(quán)益。在編制樣品條款過程中，應(yīng)保持一致性和無差別性，避免任何形式的歧視或偏見，不得對(duì)特定供應(yīng)商或特定品牌、型號(hào)的產(chǎn)品設(shè)置不合理的特殊要求或優(yōu)惠條件，不得要求供應(yīng)商提供超出項(xiàng)目實(shí)際需要的樣品，不應(yīng)設(shè)置過高的門檻或成本以免排除潛在的競(jìng)爭者。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立有效的供應(yīng)商反饋機(jī)制，允許供應(yīng)商對(duì)樣品條款提出建議，認(rèn)真聽取供應(yīng)商的反饋，并在合理范圍內(nèi)對(duì)樣品條款進(jìn)行調(diào)整和完善。

(三)樣品條款可以征求相關(guān)供應(yīng)商和專家的意見

為保證樣品條款設(shè)置的合理性，必要時(shí)采購人可以就確定樣品條款征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。采購人和代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，以及采購人或者代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平，確定是否向具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專家或潛在供應(yīng)商征詢意見。筆者認(rèn)為，針對(duì)那些專業(yè)性要求較高或尚未確立明確需求標(biāo)準(zhǔn)的采購品目，為了更好地符合《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》中對(duì)采購需求的規(guī)范，采取預(yù)先征詢相關(guān)供應(yīng)商及行業(yè)專家意見的策略顯得尤為必要。這一舉措旨在確保采購需求的精準(zhǔn)性與合理性，有助于采購人制定出更加合理、科學(xué)的樣品條款。值得注意的是，在征集意見階段，務(wù)必遵循公平、公正的原則，確保所有潛在供應(yīng)商均享有均等的競(jìng)爭機(jī)會(huì)，而非僅限于特定供應(yīng)商或?qū)＜胰后w，防止因偏袒而發(fā)生技術(shù)指標(biāo)排他性現(xiàn)象。

四、結(jié)語

綜上所述，樣品條款的設(shè)定是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致且復(fù)雜的工作，也是政府采購的重要環(huán)節(jié)之一。從樣品條款的適用情形來看，采購人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購?fù)ㄓ卯a(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品不能設(shè)定樣品條款。對(duì)采購項(xiàng)目具有復(fù)雜性、特殊性，需要對(duì)樣品進(jìn)行主觀評(píng)估、以驗(yàn)證其是否符合既定采購需求的，可以要求提交樣品。從樣品條款的核心要素來看，采購人、代理機(jī)構(gòu)在編制樣品條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)編制樣品制作的標(biāo)準(zhǔn)和要求、樣品的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審方法、樣品的退還與處置的要求，并嚴(yán)格遵循公平、公正原則。

在招標(biāo)文件中設(shè)定完整、明確、合規(guī)的樣品條款，有利于保證采購質(zhì)量、提高采購效率、促進(jìn)誠信采購以及降低采購風(fēng)險(xiǎn)，避免后期因產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格等問題引發(fā)的糾紛，為采購項(xiàng)目的順利實(shí)施提供保障。通過本文的梳理，希望對(duì)采購人和代理機(jī)構(gòu)在設(shè)定樣品條款時(shí)提供有益的啟示與指導(dǎo)，從而減少投訴舉報(bào)案件的發(fā)生，促進(jìn)采購活動(dòng)的規(guī)范與高效進(jìn)行。